開征燃油稅　構建綠色稅收體系

王來軍

[摘 要]隨著經濟和社會的不斷發展，我國的環境保護問題日顯突出。如何將經濟發展與環境保護有機地統一起來，從而實現國家經濟的可持續發展，是我們面臨的一個重要課題。燃油稅的開征討論至今已經有十年，作為籌集財政收入的形式和國家調控經濟的手段，燃油稅的開征可以而且應當在可持續發展中發揮其應有的作用。

[關鍵詞]綠色稅收 環境保護 燃油稅

綠色稅收也稱為環境稅收，是指國家為了實現宏觀調控自然環境保護職能，對單位和個人無償地、強制地征稅的一種特殊調控手段。自1970年以來，西方發達國家便掀起了綠色稅制改革的浪潮，并且取得了顯著成效，建立了完善的綠色稅收體系。長期以來，我國以排污收費制度作為控制污染的主要手段，沒有專門的、系統的以環境保護為目的的稅收制度，只是在一些稅種中有一定的環境保護的性質和功能，難以適應我國生產方式和經濟發展思路的轉變。隨著中國經濟的高速增長，能源消耗越來越大，我國已經成為世界上第二大石油消費國，同時汽車保有量迅速上升。道路基礎設施建設已無法滿足社會需求，大排量高耗油汽車超常增長，汽車尾氣排放大量增加，環境污染日益嚴重。通過開征燃油稅，創建綠色稅收體系來解決上述問題將是我們必然的選擇。

一、開征燃油稅對我國構建綠色稅收體系的意義

（一）開征燃油稅有利于節約能源

一直以來，我國一直采用的是高投入、高能耗、低產出的粗放型經濟增長方式，由此帶來的是能源的枯竭、環境污染的快速惡化、比較優勢的逐漸喪失和國家經濟命脈嚴重受到他國的威脅等一系列問題。特別是石油，它屬于不可再生的稀缺資源，石油產品的消費對生態環境的污染又十分嚴重；我國石油資源又較為匱乏，加上長期以來對有限資源的過量開采，導致大部分油田產量逐年遞減，石油供給與急劇增加的消費需求之間矛盾突出。以油耗為稅基的燃油稅把汽車用油量和稅負水平相結合，可以有效限制私人車輛的使用，達到縮小擁擠外部成本和污染外部成本的效果，從而節約寶貴的石油資源，保護環境，符合可持續發展的戰略要求。

（二）開征燃油稅有利于降低征收成本，提高征收效率

在費改稅前，稅務機關與交通稽查征費部門是兩套機構。費改稅后，兩套機構的職能兼并，由稅務機構單獨完成。如此利用現有的資源平臺精簡機構，提升工效，可大大降低征收成本，實現資源效率的最優化。開征燃油稅原來的收費人員將被重新安置，也會大大減少政府財政開支。同時，從全國范圍看，政府征收的燃油稅與以前征收的養路費、路橋費等收費的額度相差不大，這樣不僅有效地保證了應有的費源，還優化了資源配置，簡化征收環節和程序，提高工作效率。

（三）開征燃油稅有利于私家車市場和汽車工業的良性發展

據業內人士分析，家用轎車平均每年行駛程在1到2萬公里之間，平均耗油量為每年1噸左右。征收燃油稅，每升汽油價格會上漲1.25元左右，每升柴油價格會上漲0.95元左右，油料費用將成為使用汽車的主要成本。一些單位里程油耗量低的車型尤是微型轎車將會大受歡迎，進而鼓勵汽車企業致力于開發低油耗的產品。另外，舊車輛油耗較高，交的燃油稅將增加，這將促進汽車更新換代，有利于汽車工業的發展。

（四）開征燃油稅符合公平稅負原則

養路費是按噸位和運營收入方式計費征收的，實際是一種定額費，不管跑不跑，都要交費；不管跑多少，都交一樣的費，難以體現“多用路、多交錢”的公平原則。同時，與經濟效益脫鉤，由此帶來超載嚴重和載重作假等管理問題。開征燃油稅后，車輛在道路上行駛路程愈長，耗油量就愈大，繳納附加在燃油中的燃油稅就愈多，體現了“用路者交稅，多用路者多交稅”的公平稅負原則，這是一種能夠體現市場經濟規律的收稅方法。

二、當前開征燃油稅所面臨的問題

對于燃油稅政策的出臺各方均呼聲甚高，但燃油稅政策拖了十幾年卻依然難以出臺，認真分析不難發現主要由以下幾點所致。

（一）油價高

2004年以來，國際原油價格持續大幅上漲。進入2008年，國際原油價格又不斷創出歷史新高，1月2日，紐約商品交易所原油期貨價格首次突破100美元/桶。而現在油價更是高達136.1美元/桶。

（二）各利益主體之間的利益分配問題

1．中央政府與地方政府之間的利益協調難。現在全國每年征收的養路費達上千億元，此外還有公路客貨運附加費、公路運輸管理費、過路費和過橋費等各種各樣的稅費。這些費用分別由交通、建設、公安等部門收取。這些部門的收入中相當部分屬地方政府所有。改征燃油稅后，這筆收入將全部上交國家財政，地方政府的資金管理權限和使用權限必然會被削弱，從而影響地方政府實際利益。

2．各部門之間的利益協調難。部門利益糾纏不清，是導致燃油稅改革一再流產的主要原因。燃油稅改革牽涉到能源、運輸、汽車等許多行業，涉及公路養護、交通運管等多個行政部門，各方利益就像一團亂麻糾結在一起。燃油稅改革后，勢必影響到各相關行政部門的現有利益格局。

3．路橋費的處理比較難。近年許多地方政府采用貸款、合資、利用外資等修建了不少高等級公路和橋梁，原計劃依靠收取養路費、過路費、過橋費來償還欠款。征收燃油稅后，對這種借債修建的路橋是否允許繼續收費，如果不再收費又將如何還債，值得研究。

4．養路費收費人員安置比較難。公路交通收費站卡已運作多年，已有一套健全的機構和一支龐大的收費伍。據統計，全國養路費征收人員約有30多萬人，其中，靠收費供養的人員比例相當高，編內與編外人員倒掛現象相當普遍。養路費改征燃油稅后，公路上原來靠收費吃飯的這支龐大隊伍作何安置是一個難題。

（三）稅收制度設計的技術問題

1．征稅范圍確定難。養路費改征燃油稅后，燃油稅征稅范圍的確定存在三個方面難題：首先，除了公路車輛用油外，還普遍存在非上路車輛用油即燒油不上路的情況。如果與車輛用油一樣納稅，顯然既不公平又不合理。如果對這些部門的用油免予征稅，又容易產生某些單位以非上路車輛用油名義購油后，倒賣給上路的車輛使用。其次，目前我國有不少交通工具并不使用汽油、柴油，而是利用燃氣、電能、太陽能，對這些上路不燒油的交通工具，要不要征收燃油稅，也要考慮。最后，目前軍隊、黨政機關、社會團體的車輛以及公交車輛免交養路費。改征燃油稅后，對這些車輛的用油是否繼續給予免稅待遇，如果給予免稅待遇，對相關的漏洞如何防范也值得研究。

2．征稅環節選擇難。燃油稅的征收環節，既可以選擇在生產、進口環節，也可以選擇在零售環節。在生產和進口環節征收的優點是有利于實施源頭控管，減少稅款的流失，節省征收成本，并提高征管效率。弊端是加重了生產企業的稅收負擔，導致其資金周轉困難，同時可能會加劇燃油的走私現象。另外，由于燃油生產企業比較集中，地區分布極不平衡，所以在生產環節征收燃油稅，不利于平衡各地方的利益。如果選擇在零售環節征收燃油稅，雖然既可以減輕生產企業負擔，又可以避免燃油走私現象，但由于目前我國機動車輛用油有部分不在零售加油站購買，同時燃油銷售渠道多種多樣，加油站數量眾多，許多加油站賬目不全，必然加大燃油稅征管的難度，不利于稅款的足額征收。

3．稅率制定比較難。關于燃油稅稅率高低問題，目前有兩種意見：一是實行高稅率，以促進節能環保；二是實行低稅率，以穩定油價。但稅率過高，既會增加我國石油產品的稅負，不利于石油產業的發展，又會因油價過高而讓消費者難以接受。如果實行低稅率，將無法有效抑制能源的消耗，燃油稅的節能環保作用將無法得到發揮。

三、 開征燃油稅所面臨問題的應對策略

（一）盡快出臺燃油稅

各種跡象表明，國際基本的能源局勢已經發生了變化，高油價時代已經來臨；加之國內中國石油與中國石化的雙寡頭壟斷格局，在規避石油價格風險方面缺乏足夠的動力。在國內外的雙重力量影響下，決定了油價難以下滑。借鑒國外征收燃油稅的經驗，實行高油價政策，既可以抑制燃油的消耗，又能夠促使汽車節油技術的發展和小型節能車型的普遍使用。所以，開征燃油稅引起油價的上漲并不會影響我國經濟發展的全局。相反，油價上漲的“積極效應”可以促使消費者節約用油，可以緩解我國對石油的需求。其次，燃油稅不是簡單的加稅，而是上繳方式的改變，即從交納養路費改為繳納燃油稅。如果稅率確定適當，對絕大多數車輛來說費用負擔并不會明顯增加。在油價高位時開征燃油稅不會對汽車消費者帶來額外的負擔，不會對消費者心理承受能力造成沖擊，反而能夠增強消費者的責任意識和風險意識。

（二）在生產環節征收

通過權衡在生產環節征稅與在零售環節征稅兩者的利弊，燃油稅應在生產環節征收。這是因為，我國燃油生產比較集中，中國石油天然氣集團公司和中國石油化工集團公司集中了我國90%以上的成品油生產，并且這兩家公司都屬于中央國有企業，監管體系健全，內部治理規范，財務制度完善，有利于燃油稅征收管理。因此，在生產環節征收燃油稅，征管難度較小，能夠保證稅款足額征收。

（三）關于各方面利益的協調問題

燃油稅在制度設計上為共享稅，由各地國稅部門征收，并確定中央與地方的分成比例；其次是使用一攬子解決方案確定不同地區的征收額度，即在統計各地近幾年養路費征收量和油品銷售額的基礎上，計算出其各地占全國總量的綜合比例，以各地占比乘以燃油稅總收入的地方分成數，得出各地的實際分成數；中央部分由財政部在農業、交通、稅務、海關等部門進行分配；為避免中央侵占地方收人，中央與地方的燃油稅收入分配以季度結算為宜；農業占比以各地的糧食產量為權重，交通部門的分成收入用于公路管理支出，海關用于緝私支出，稅務用于征管費用。對于地方利益不平衡問題，則通過財政轉移支付予以理順。

（四）實行免稅、先征后返或財政補貼政策

燃油稅對所有用油統一征稅，為了解決非公路車輛用油、農業用油以及減免養路費的車輛用油的稅收負擔問題，應分別實行免稅、先征后返或財政補貼等優惠政策。第一，對那些不上路的非上路車輛用油，應采用免稅或先征后退等辦法予以解決。第二，對農業用油，為了不增加農民的負擔，可采用先征后退或財政補貼的辦法。第三，對城市公交車輛用油和公益性用油，也應予以適當的財政補貼。第四，對那些上路不用油的交通工具，包括燃氣車輛、電動車輛、太陽能車輛等，可以免稅，以鼓勵節油汽車的發展。第五，對行政事業單位、社會團體的車輛用油不再實行優惠政策。

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