關于改革和完善人民代表大會制度的探討

高榮飛

[摘 要]人民代表大會制度，是我國必須堅持的根本政治制度。新形勢下，人民代表大會制度面臨著許多新的問題和挑戰，本文從黨與人大的關系、選舉制度、常委會的組成等三方面對改革和完善人民代表大會制度作了探討。

[關鍵詞]人民代表 憲法

人民代表大會制度，是我國的根本政治制度。我國憲法規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”隨著我國社會主義市場經濟的發展和政治文明建設的進步，相應的政治體制改革也勢所必行。在政治體制的改革中，核心內容就是人大制度的改革，“這是由人民代表大會的地位在理論和現實上的巨大反差所決定的”。我國的人民代表大會制度在現實中的運轉無法完全實現預期目標，要求我們對其進行改革創新，不斷地予以完善。

一、理順黨的領導和人大權力的關系

我國《憲法》明確規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，全國人大及其常委會有權修改憲法和監督憲法的實施、制定基本法律和其他法律、決定國家重大事項、任免國家領導人、監督“一府兩院”的工作以及其他重要職權。現行憲法沒有直接規定中國共產黨領導各級國家機關；而《中國共產黨章程》也明確規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作”。由此可見，根據憲法和黨章的規定，不能理解為黨直接享有人大的國家權力，更不能理解為黨中央、地方各級黨委在國家政體上是一級或最高級的國家權力機構。我們的政體是人民代表大會制度，不能表述為“中國共產黨領導下的人民代表大會制度”。

正確協調黨和人大的關系，是進一步完善人民代表大會制度的首要問題。第一，黨的領導權不是國家權力，不能直接對國家權力機關人民代表大會發布命令，也不能干涉人大及其常委會的正常工作。人大及其常委會的權力來自人民，它按照憲法、法律規定的職權和程序開展工作、行使權力，不受任何黨派、機關的干涉；第二，黨必須在憲法和法律的范圍內活動，黨沒有超越憲法和法律的特權，這一點是憲法和黨章明確規定的；第三，黨必須接受憲法和法律的監督。在現行的憲政體制下，人大才是行使監督職權的組織。中國共產黨是執政黨，其執政黨地位又是憲法所確認的，因此，除人大外，其他任何組織都無法對其進行有效的監督。人民代表大會是由選民或人民的代表選舉產生的國家權力機關，黨接受人大的監督，也就是接受人民的監督。

二、改革和完善選舉制度

（一）擴大直接選舉的范圍

根據有關組織對中國選舉狀況的調查研究，我國公民已經具備了在縣、鄉兩級實行行政首長直接選舉的條件，將人大代表的直接選舉擴大到較大的市和省級也是可行的。實行直接選舉，是馬克思主義民主選舉理論的應有之義；擴大民主選舉，還可以很好地防止官員腐敗的產生，是建立真正對人民負責的責任制政府的根本途徑，也是解決當前我國各種社會矛盾的根本措施。

（二）實行以競爭為中心的公開、公正的選舉程序

其一，參選候選人要自我推薦。目前，要當人大代表或政府領導人的候選人，往往依靠組織安排。然而，人大代表和國家機關領導職務是一種服務性的公職，只有擁有自覺自愿、主動服務的熱忱，才有可能做好代表或官員。因此，選舉的第一環節應該是以候選人自薦報名為前提。其二，現行選舉法規定，在提出初步候選人后，如果超過法定差額人數，可采用協商的辦法確定正式候選人。遺憾的是，大多數由選民或代表聯名推薦的候選人，一般都在這個環節被淘汰。應該取消以協商方式確定正式候選人的方法，實行以公開公平、按多數票決定候選人的方法。其三，現行的選舉沒有活力，選民和代表對選舉沒有太多的興趣，投票往往帶有盲目性。應當讓候選人進行自我介紹，相互競爭，充分展示個人的能力。

（三）取消農村和城鎮選票之間的效力差異

中國在農村人口和城鎮人口中實行的不同選票效力，使農村人口和城鎮人口的實際比例與他們在國家權力機關中的代表比例發生了嚴重的偏差。這種不平等的選舉制度，使得農民在人民代表大會中一直沒能獲得與其實際力量相同的政治地位。目前，需要加快這方面改革的步伐，盡早地消除這種不公平的差異。

（四）改革人大會議的選舉方式及投票方式

在進行差額選舉時，不應當把“主席團提名的候選人”名單先行提交給代表，在介紹了這些代表候選人的簡歷后，才讓代表們聯名提出候選人。這種做法等于是向代表們先“交底”，即主席團提名的代表候選人，代表是“應當”贊成的，代表聯名推舉的候選人，只是提供一個陪襯的“差額”而已。

在寫票方式的選擇上，必須從根本上否定那種“贊成的在選票上不做任何記號，棄權或反對的才需要動筆”的寫票方式。這種做法，是對民主的嘲弄，是對人民代表自由意志的公然壓制。在寫票方式上，還必須改變那種選票下發后，代表就只能坐在原位上不得走動、當即寫票的做法。這種做法，等于是在“監督”下進行寫票，完全不符合政治文明的要求。盡管現在的選舉會場上都設有所謂的“秘密寫票室”，但在那種情況下，依中國人的習慣心理，極少有人敢于離開座位到“秘密寫票室”去寫票。因為這樣做，其實是比“公開”還要“公開”。

三、優化人大常委會組成人員的結構

人大常委會，是人民代表大會的常設機關，在人大閉會期間，行使人大的多項職權，其組成人員的結構必須進一步優化，主要可以從以下三個方面著手改革。

一要提高專職化比例。目前我國各級人大常委會組成人員中，兼職的人數在常委會整體構成中占有較高比例。過多的兼職現象，已經對常委會會議的質量和效率產生了不利影響，有的地方甚至出現了因缺席率高，到會的少數人否定了多數人意見的情況。二要優化專業結構。要有效完成常委會的各項任務，就要使常委會的組成人員適應履職要求、具有比較完整的專業知識結構，應當注意把懂政治、法律、經濟、教育、科技、管理等知識的人才和具有立法、監督等相關知識和議事能力的人才選入常委會。三要優化年齡結構。換屆時，對組成人員的任職年齡應提出與黨政機關領導干部基本相同的要求；要從有利于常委會行使職權的角度出發，實行獨立選配，逐步地取消照顧性、榮譽性安排。在《公務員法》將人大機關工作人員納入公務員范圍的新形勢下，逐步建立人大與黨政機關之間的雙向流動機制，優化組成人員年齡結構，保持人大工作的生機與活力。

參考文獻

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