公共財政與現代農業基礎設施建設

石 泓 岳澤軍

摘要:農業基礎設施建設是新農村建設與現代農業經濟發展的物質基礎。從公共財政制度角度分析我國在公共財政制度下農業基礎設施建設存在的問題,認為完善公共財政體系是發展現代農業、加強農業基礎設施建設的有效途徑。

關鍵詞:公共財政;現代農業;農業基礎設施建設

中圖分類號:F303文獻標識碼:A

農業基礎設施建設一般包括農田水利建設、農產品流通重點設施建設、商品糧棉生產基地、用材林生產基礎和防護林建設、農業教育、科研技術推廣和氣象基礎設施等。目前,我國農業依然是靠天吃飯,大多地區不得不主要依靠雨水灌溉,人工灌溉對于那些雨量稀少或者雨量變化無常的地區也是絕對必要的。經過多年努力,我國農業基礎設施狀況盡管有所改善,但是依然薄弱。因此,2004年以來的中央農村工作會議一直將農業基礎設施建設作為發展現代農業的首要任務。

社會主義市場經濟體制下的公共財政,就是政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共品,以滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動,它以追求公共利益為已任。由于農村區域人口居住密度小,農業基礎設施的市場化指數相對較低(見表1),農業基礎設施的提供主要由政府來完成。因此,承擔農業基礎設施建設是公共財政必不可少的投入。農業基礎設施建設最關鍵的問題是投融資方式的選擇,這不僅關系到農業基礎設施投資的效率,還決定著農業基礎設施的資金來源及其維護等問題。

根據我們的調查,近年來國家財政對農村基礎設施投入增加較快,1994-2006年,中央累計安排農業基本建設投資總量超過4 000億元,主要投向農業和農業的基礎設施建設,加強農村“六小工程”建設。在國債及中央預算內投資和新增中央預算內投資當中用于大農業方面的投資比例也有所提高,目前財政資金正在成為我國農業基礎設施建設的主要資金來源(見表2)。但從整體上來看,我國農業基礎設施的投資總量仍然明顯不足,直接用于改善農業生產條件和農民生活條件的基礎設施的投資比重偏低。造成農業基礎設施供給不足的原因或制約農業基礎設施增加的因素是多方面的,向城市傾斜的公共財政體制是農村基礎設施建設資金供給不足的體制性因素。因此,必須構建城鄉協調平衡、公平合理的基礎設施財政供給新體制。

一、完善公共財政體系,深化財政管理體制改革

1.根據受益范圍的大小,通過調整和理順各級財政分配關系,合理劃分農業基礎設施的界限,建設基礎設施費用原則上由各地方相應層級的公共財政予以提供,中央政府根據公平均衡的原則,按貧困程度予以支持。

2.建立和完善省級政府以下財政轉移支付制度。由于地方政府提供的基礎設施大多具有的正外溢性,如果沒有相應的補償,這些產品的供給就會陷入不足的境地。因此,建立和完善省級政府以下轉移支付制度,由上級或鄰近地區政府對其進行適當的補助是必然選擇。從目前地方公共財政體制來看,不僅要求完善縱向轉移支付制度,還應建立健全省級以下政府間橫向轉移支付制度。

3.推進農村稅費制度改革的深化與創新。應加快城鄉統一稅制的步伐,合理確定農村稅收,逐步建立起科學、公平、合理、規范、優化的農村新稅制。同時,對農村稅費體系進行合理重構,盡快形成新的有利于增加農村基礎設施供給的籌資制度。

二、建立財政投融資機制,引導社會資金投入

籌措建設資金是加強農村基礎設施建設的關鍵。必須堅持從實際出發,采取靈活多樣的融資方式,多種渠道籌措建設資金,加大對農業基礎設施的投入。

1.增加政府對農業基礎設施的投入力度。隨著經濟社會的發展,市、縣要調整農業和農村的財政投資和支持方向,應逐步提高各級政府對農業基礎設施建設的投入,把加強農業基礎設施建設作為公共財政投入的重點。城鎮的公益事業和基礎設施要向農村延伸,特別是城鎮的垃圾處理設施、管理職能要突破城鄉界限,逐步延伸到廣大農村。

2.廣泛吸納社會資金參與農業基礎設施建設。制定優惠政策,在農村道路建設、橋梁建設和社會保障等方面可以采取BOT、冠名權等形式,鼓勵、引導民營資金投向農村基礎設施建設。可以采取以村為單位向銀行貸款,財政貼息的辦法,籌措部分資金用于農村基礎設施建設。

三、改革和加強農業基礎設施管理機制

過去對農業基礎設施的管理主要是一種實物管理和設備管理,談不上什么資產經營管理。無償服務、無償供給、無償消費,導致供給越多而需求缺口越大。因此,建立與社會主義市場經濟相適應的農村基礎設施管理體制就成為有效增加供給的一個重要途徑。經營性或競爭性基礎設施要逐步改造成公司制,實行現代企業制度,按一般生產企業運作,為農業生產提供服務。非經營性或非競爭性基礎設施實行以價值管理為主、以實物管理為輔的體制,可以是無償服務或低償服務,經費來源主要由財政負擔,但是也要講究經濟效益,講究責、權、利相統一。所有農業基礎設施要盡可能實行資本化和價值化管理。農業各類小型基礎設施可改建成各種合作經濟、股份經濟、股份合作經濟等形式,明晰產權,按企業化原則經營。

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(責任編輯:關立新)