政府公共管理與公共文明建設

陳春萍　葉幸男

摘要公共性是政府公共管理與公共文明建設的共同屬性，政府公共管理的“公共性”體現在管理主體的公共性、管理價值觀的公共性、管理手段的公共性和管理對象及目標的公共性等方面。公共文明建設的關鍵在于培養社會的公共精神，政府公共管理在公共文明建設中發揮著道德示范、制度保障、促進公民的有序參與和激發公民的公共意識等重要作用。

關鍵詞政府公共管理公共文明公共精神

中圖分類號B824.3文獻標識碼A文章編號1007－1539(2009)01－0056－04

中國改革開放三十年來的經濟體制改革、政治體制改革和市場經濟發展，為公民社會的形成和發展創設了基本的制度空間和堅實的經濟基礎。在建設中國特色社會主義的偉大歷史進程中，政府公共管理的職能正在逐步實現從單純的管理型行政向以滿足公民和社會需求為宗旨的服務型行政轉變。政府公共管理在公共文明建設中的作用日益顯現。

一、公共文明建設的“公共性”特征

公共文明是人類在公共生活中所創造的物質財富和精神財富的總和，它標志著人類公共生活擺脫野蠻的進步狀態和程度。從一般意義上看，公共文明包括公共衛生、公共秩序、公共交往、公共觀賞、公共參與和公共生活設施狀況等。其中，公共衛生、公共秩序是在物理空間上表現的文明；公共交往是在人文空間上表現的文明；公共觀賞表達了人的內在審美，對他人創造的欣賞以及對創新的鼓勵；公共參與涵蓋了前面四項，處于最高層次，它說明人在文明行為方面不僅自己做到了，而且還會影響其他人去做到。

公共文明素質是公民必須具備的基本素質，是其作為公民所具有的內在與外在的表征，也是民主政治必備的文化價值基礎和公民文化的核心要素。公共文明充分體現了公民與他人交往、共處時對公共道德的遵從和責任，體現了公民以公共精神和理性力量理解和享用社會公共道德和制度規范，體現了公民對他人和社會的尊重及平等相待并訴求著正義的自覺狀態。公共文明關系到人與人、人與社會、人與自然之間的關系，因而關系到每個人的生存和發展。提高公共文明素質是全人類的共同精神追求。

公共文明在本質上反映的是公共精神。公共精神是指公民具有超越個人狹隘眼界和個人直接功利目的，關懷公共事務、事業和利益的思想境界和行為態度。公共精神是公民在公共生活中應該具備的基本精神，它包括公民之獨立人格、理性精神、公德意識、社會責任、政治認同、參與行動、普世關懷等，其價值在于維護社會的整體利益，關注社會共同體里每一個成員的權利和尊嚴。公共精神是現代社會對公民提出的一種最基本、最重要的美德要求。公共精神作為公民美德，本質上是公民的公共責任意識在行為和性格上的體現。以公共責任意識為實質內容的公共精神有著豐富的社會內涵。首先，它體現為公民尊重國家法律和政府行政并與政府合作的精神態度，其中包括積極參與公共事務管理與合理監督政府行政的精神態度；其次，它體現為公民自覺關懷與維護公共安全、公共衛生、公共環境、公共資源、公共財物等公共利益的態度與情懷；最后，它體現為公民在公共生活中理解、尊重、包容他人并與他人平等相處、合作共事的精神氣度和行為取向。公共精神通過倫理道德規范公民的思維方式和行為，促使每個公民時時處處都需要選擇與公共利益相一致的行為模式。

公共精神的精髓在于公共性。公共性是現代公民社會之公共生活的本質屬性，具有開放性、平等性與社群性的特性，通過特定共同體成員理性、自覺的交互主體性行為與結構性活動而得以存在?！肮病币辉~起源于古希臘，有著雙重含義。一是指具備公共精神和公共意識；二是指人與人之間在相互交往中互相關心和照顧的狀態。在古希臘社會里，“公共”是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責是建立一些永久的標準和規則，目的是為了獲取最大之善。在初始階段，“公共”一詞更多的是指社會性而非私人性。隨著時代的發展，公共性的初始意義逐漸喪失，新的內涵詮釋不斷涌現。漢娜·阿倫特認為公共性至少包含三個方面的含義。一是公開性?！啊惨辉~表明了兩個密切聯系卻又不完全相同的現象。它首先意味著，在公共領域中展現的任何東西都可為人所見、所聞，具有可能最廣泛的公共性。對于我們來說，展現——即可為我們、亦可為他人所見所聞之物——構成了存在。”二是實在性，它是指人們之間的公共空間借以呈現自身的無數視點同時在場?！肮差I域的實在性則要取決于共同世界借以呈現自身的無數視點和方面的同時在場，而對這些視點和方面，人們是不可能設計出一套共同的測量方法和評判標準的?！薄耙驗?，被他人看見和聽見的意義在于，每個人都是站在一個不同的位置上來看和聽的。這就是公共生活的意義?！比恰肮餐浴?。“共同性”既指與公共性中“他者”聯系和分離的物體世界，更指一種關于這種世界的想象，即“共同體想象”?！熬蛯ξ覀兯腥硕家粯佣裕筒煌谖覀冊谄渲袚碛械膫€人空間而言，‘公共一詞表明了世界本身?！惫愸R斯考察了“公共性”一詞的歷史演變過程?！霸谟瑥?7世紀中葉開始使用‘公共(public)一詞，但到當時為止，常用來代替‘公共，的一般是‘世界或‘人類。同樣，法語中的‘公共，(Le public)一詞最早也是用來描繪格林字典中所說的‘公眾，而‘公眾一詞是18世紀在德國開始出現，并從柏林傳播開來的；到這個時候為止，人們一般都說‘閱讀世界，或干脆就叫世界(今天來看就是指全世界)。”“本來意義上的公共性是一種民主原則，這倒不是因為有了公共性，每個人一般都能有平等的機會表達其個人傾向、愿望和信念，即意見；而是只有當這些個人意見通過公眾批判而變成公眾輿論(opinion publiqu)時，公共性才能實現。”羅爾斯提出了“公共理性”理論。“按照我的理解，公共理性的觀念屬于秩序良好之憲政民主社會的一種構想。這種理性的形式與內容——其為公民所理解的方式及其對于公民之間政治關系的闡釋如何——是民主觀念自身的組成部分……公共理性觀念具體位于最深的基本道德與政治價值層面，這些價值用以決定憲政民主制政府與其公民之間的關系，并決定公民與公民之間的相互關系。簡言之，公共理性觀念關懷怎樣理解政治關系的問題?！?/p>

二、政府公共管理的“公共性”內涵

政府自從成立起，就發揮著管理社會公共事務、行使公共權力、促進公共利益的職能。政府產生、存在和發展的目的是為了公共利益、公共目標、公共服務以及創造具有公益精神的意識形態等。政府公共管理是政府為了解決公共問題，維護與實現公共利益，運用公共權力對公共事務與公共部門施加管理的社會活動。雖然不同時代、不同背景對政府公共性的外部特征有不同的要求，但實現社會正義、提供公共物品卻是所有政府公共管理的共同

內容。

政府公共管理作為實現公共利益而進行的公共部門管理活動，總是著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動的。從現代意義上看，政府公共管理的“公共性”內涵可以歸納為以下四個方面。一是政府公共管理主體的公共性。政府作為公共管理主體，具有組織的代表性、行為的公務性、宗旨的公益性、權力的法定性等共同特征。二是政府公共管理價值觀的公共性。政府公共管理的價值觀主要體現在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面，注重在民主政治理念上去實現公眾的高度參與、社會公平以及承擔為公眾謀求福利的責任。三是政府公共管理手段的公共性。政府公共管理是政府運用公共權利實現管理目標的社會活動，公共力的公共性充分體現了政府公共管理手段的公共性。四是政府公共管理對象及目標的公共性。政府公共管理的客體或對象是公共事務，政府對公共事務的管理首先從公共問題人手，公共問題是公共管理的邏輯起點，最終要達到的目標是實現社會公眾的公共利益。衡量政府活動是否達到公共性的基本標準是，公共政策及其執行是否堅持和維護了公民的基本權利，是否在輿論中充分體現和表達了公民的意志，政策與執行的出發點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。

政府公共管理的“公共性”集中體現在政府行使公共管理職能時對公共倫理精神的永恒追求。公共倫理精神規定并影響著政府公共政策規劃的基本目標和方向；它塑造著一個行政體系中的行政人格，并在很大程度上影響著政府及行政人員的權威。政府公共管理作為一種服務型的社會管理模式，必然要將服務原則定位為其管理的基本原則，在服務原則的基礎上，管理過程中就會形成以倫理關系為基本的人際關系。這種以倫理關系為基本關系的管理模式，決定了公共管理以道德為其行為選擇的依據和基礎。公平正義是政府組織履行公共管理職能的最高追求。政府從產生的那一天起就肩負著維持公平與正義的使命，政府的責任就在于給人以人性的關懷和服務。誠實信用是政府組織履行公共管理職能的基本前提。在政府的道德譜系中，誠信處于基礎性地位，它影響并決定著政府其他道德品質的實現程度。政府兌現其承諾給人民的事項，除通過制度供給和安排外，絕對離不開誠信的精神支撐。政府必須對公眾懷有善良的動機和忠誠的行動。責任意識是政府組織履行公共管理職能的價值理念。政府治理并不是單純的管理，更確切地說是其履行責任的一種方式，政府只有在其能夠保障社會利益，促進社會意志的實現時才是合乎理性的、合法的。務實高效是政府組織履行公共管理職能的價值目標?，F代社會的加速度發展，要求政府高效地處理各方面的問題，使人民的權利得到有效的保障和實現。政府效率不能一味追求經濟發展指標，而應該更加關注社會的全面進步和人的全面發展。要實現從效率優先到又快又好的轉變，真正體現出以人為本的精神。協調和諧是政府組織履行公共管理職能的重要保證。社會發展與進步需要政府機關之間、政府與社會之間、政府與企業之間、公職人員之間的合作與協調，政府的協調精神突出地表現在政府與市民社會的協作互動，促進雙方的共贏。寬容博愛是政府組織履行公共管理職能的人文升華。政府及其行政人員對公民的個性習慣、思維方式、情感方式、生活方式要有足夠的包容性，不隨意干涉公民的私人生活，關愛各個層次的公民發展。這是對公民的生存方式和生活態度的一種理解，是對自由價值的一種肯定和維護。

三、公共文明建設中的政府作為

公共文明建設從宏觀上說是在全社會培養公共精神，從微觀上說則是要在公民個體中進行公民素質訓練，而且公民素質訓練應放在公共精神培養這樣的社會系統之中。公共精神是一種綜合品質。需要各種社會條件的催生。建立和豐富公民社會，增大公民互動的頻率，開放公民參與領域等，都有利于公共精神的形成，特別是相對獨立于國家、市場之外的公民社會起到了更為重要的作用。公共文明建設要以社會公共生活為標志，創造美好的社會面貌，形成良好的社會形象。只有形成良好的社會形象才能表明我們所進行的公共文明建設確實取得了實效。政府組織作為公共文明建設的主體，其公共管理行為是推進公共精神培養和公共文明建設的重要手段。

公共精神的培養作為公共文明建設的關鍵所在，其主要任務就是培養民眾的主體性、參與性、正義性和責任感等公共文明素質。政府組織作為公共文明建設的主體，在公民公共精神培養和社會公共文明建設中有著十分重要的作用。政府公共管理促進公共文明建設的措施有以下選擇。

第一，加強政府公共管理道德建設，提升政府的道德權威和道德示范性。政府的形象是公共文明建設的首要之計。社會的公平正義需要制度化的基礎，但是公平正義作為道德范疇，它的實現所依據的最直接力量是政府。特別是在一個社會變動和急速發展的時期，政府更是不可缺少的社會整合力量。公共文明由于在公民社會中孕育產生，擁有廣闊的公共空間，人們之間的公共交往日益普遍化，追求公共生活和諧的愿望也日益強烈，維護共有的美德成為每個公民的需要。法國啟蒙思想家霍爾巴赫認為：“再也沒有什么東西能夠像政府那樣對人民的風俗習慣產生如此直接的影響?！背绺叩恼c崇高的社會是相互聯系的，一個民族的領導者和管理者善于引導人民競相砥礪的品德，并且以自己崇高的品德為公民作示范，那么，這些崇高的品德便會為越來越多的人所具有。對于以公共利益為目標、以為人民服務為宗旨的政府公務員，更應該具有公共精神，這些公眾人物的思想和行為可直接輻射到普通公眾。只有政府官員和公務員真正以公共利益為己任，堅持公共性這一價值取向，堅持職業道德，才能強化和激發廣大公民的公共精神。

第二，推進政府公共管理制度創新，完善公共文明建設的制度保障?，F代社會是市場經濟社會，市場各參與者往往謀求的是個體效益的最大化，當任何一方的自我逐利動機損害到他人的利益時，和諧社會就會受到影響。美國國家科學院院士奧斯特羅姆教授認為：社會公共秩序是一個博弈過程，在存在大量搭便車、背棄承諾的情形下，制度的有效供給對于社會公共秩序的良性演進極為重要。因此，積極通過有效的制度設計來為民眾公共精神的培育營造條件，是我國政府公共管理的迫切要求。在此過程中，政府要將民生放在首位，這既是政府本性所在，也應是其制度設計的理念原則，以使社會在公平與效率、經濟與環保、城市與農村、東部與西部等方面找到最佳結合點。政府本身也要積極推進機制改革，在堅持總體政治民主化的背景下，努力實現公共管理從統治到治理的轉變，在謀求政府與市場、社會友好合作的基礎上實現善治，為維護社會公正、穩定、廉潔和法治奠定基礎，使社會在公共精神的發揮中達到整體效益的最大化。

第三，實施政府公共管理民主決策，促進公民的有序參與和良好合作。公民既是政府提供服務的接受者，同時還是參與者和監督者。民眾只有通過親自參與公共生活實踐，才能逐漸領略到公共精神的重要性。一方面，在公共行政活動中，公民參與可以建立權利分享、權力監督和博弈制衡機制，有利于實現對公共利益異化的治理，確保公共行政活動的公共利益價值取向，從而彰顯公共行政領域的公共精神。另一方面，公民通過參與公共事務的討論、決策、管理和監督，在公共行政民主過程中能真實地感受到自己的主人翁地位和自主權利的實現，從而加深對政府工作的認識，體諒其難處并有效地實施監督，這樣就可以建立起公民對行政的信任，促使公民與政府形成良好的合作，并在這種合作中形成共同的責任感和義務感，激發公共精神的形成。

第四，發揮政府的公共管理教育功能，激發公民的主體意識和公共意識。公共領域是一個公民建構其價值準則的文化批判領域，是精神文化和公共倫理生長的社會空間。公共精神不是一朝一夕就可以養成的，也不單純是知識學習的結果，它要在公民日常生活中的各個方面加以培養，逐漸訓練，積久成習，公共精神就成為了自然而然的思維和態度乃至行為方式。這些過程包括參與公共事務的討論、決策；投身公共活動，行使投訴、上訪、聯名、請愿等各種公民權利；在投票、選舉中學會對他人的正確評價和對自身行為的恰當權衡，掌握協商、妥協、審慎等行為方式和態度，以合作方式有效地解決集體行動中的困境。當前無論如何都應在價值層面上確立公民教育在整個教育體系中的基礎位置，以根本改變現有教育理念中的種種功利性傾向，使對公民意識的培養成為相關責任人員的主導思維方式和行為方式。在此基礎上，要不斷探索各種有利于公民教育發展的方法措施，既要創新學校公民教育內容，又要廣泛開展全社會的公民教育體系，利用報紙、雜志、電視、網絡等宣傳媒介全方位鋪開，還要積極吸收域外先進理念，在批判改造中為我所用，以促進民眾主體意識和公共意識的普遍提升。

(作者：陳春萍湖南科技大學法學院教授、博士生，湖南湘潭411201；葉幸男湖南科技大學法學院碩士生，湖南湘潭411201)