法治是民主政治健康發(fā)展的根本保障

葉長茂

[摘要]通過法治建設(shè)來推動政治發(fā)展，能促進(jìn)政治權(quán)力運行的制度化、程序化，使民主所需的規(guī)則和程序得到嚴(yán)格的遵守，使政治沖突通過公認(rèn)的規(guī)則和程序和平解決，為民主政治發(fā)展以及制度的演進(jìn)提供穩(wěn)定的秩序。中國的民主政治發(fā)展需要在法治的基礎(chǔ)上進(jìn)行，通過法治來保障政治發(fā)展的有序性和制度演進(jìn)的成果。

[關(guān)鍵詞]法治；民主；制度演進(jìn)；政治發(fā)展；路徑

[中圖分類號]D290.4

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002-7408(2009)02-0011-04

法治是民主政治順利發(fā)展的根本保障，其在政治發(fā)展中的一個重要作用就是確立制度的價值和穩(wěn)定性，確保制度得到嚴(yán)格的遵守，使各種權(quán)力能夠恪守職責(zé)，不逾越制度所確定的界限。在法治的基礎(chǔ)上，政治制度的演進(jìn)才能成為一個漸進(jìn)的和平的過程，民主制度的成果才能夠及時得到鞏固并在秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)上順利運行。當(dāng)代中國正是以法治為保障才取得了民主制度建設(shè)的重要成就，今后，民主制度的進(jìn)一步發(fā)展仍然需要在法治的基礎(chǔ)上有序進(jìn)行。

一、法治在政治發(fā)展過程中的重要作用

許多學(xué)者結(jié)合西方國家以及發(fā)展中國家政治發(fā)展的經(jīng)驗，提出法治對于一個國家民主政治的健康發(fā)展具有關(guān)鍵性的作用。林茨和斯特潘指出：“事實上，國家的全部機(jī)構(gòu)越是按照法治國家的原則運行，民主的品質(zhì)就越高，社會越健康。”布萊克認(rèn)為法治是政治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，而且是現(xiàn)代政府有效運作的基礎(chǔ)。他說：“由一種法律體系代替?zhèn)€人專斷行政是現(xiàn)代化在政治領(lǐng)域的一塊界碑，承擔(dān)著諸多任務(wù)的現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)若不依靠法制而依靠其他基礎(chǔ)，便不可能有效地發(fā)揮作用。”

第一，法治為政治發(fā)展以及制度的演進(jìn)提供了穩(wěn)定的秩序。在政治轉(zhuǎn)型時期，社會的凝聚力下降，各種矛盾容易爆發(fā)出來，造成政局的動蕩。法治對政府的限制使人們對政府的行動產(chǎn)生一定的預(yù)見性，相信自己的私人空間能夠免受國家的任意干預(yù)，從而自覺采取理性的行動，形成穩(wěn)定的社會秩序。法治降低了因為政府濫用權(quán)力而激化政治沖突的可能性，為人們提供基本的安全，民眾相信自己的合法權(quán)利得到了憲法保障，并在權(quán)利和利益受到侵害后能通過公正的程序得到司法救濟(jì)，就不會通過非法的非理性的途徑來追求自己的利益，更不會通過民粹式的暴力反抗來顛覆社會秩序。薩維尼在強(qiáng)調(diào)法律的功用時曾指出，法律就是劃定每個人自由范圍和行動界限的規(guī)則，它的作用就是保證每個人的生活和勞作享有一定的自由空間，讓他們各自的發(fā)展中相互支持而不是相互妨礙，從而形成一種自由而穩(wěn)定的社會秩序。法治所生成的穩(wěn)定的秩序為政治發(fā)展提供了良好的社會環(huán)境，使制度轉(zhuǎn)軌可以有條不紊的展開。

第二，通過法治建設(shè)來推動政治發(fā)展，能夠確立各方公認(rèn)的解決沖突的規(guī)則和程序，使政治發(fā)展進(jìn)程中的政治沖突和平解決。法治確立了憲法的權(quán)威，使其在國家政治生活中具有至高無上的地位，具有足夠的公信力，為政治博弈提供了公正的規(guī)則。這種規(guī)則符合布坎南所說“模糊面紗”的原則，即一個人無論在社會中處于任何位置，他都會認(rèn)為游戲規(guī)則是公正的。憲政和法治是一種公平、透明、非歧視的分配和轉(zhuǎn)移權(quán)力的游戲規(guī)則，使選舉勝負(fù)變得像隨機(jī)事件。政治競爭的輸贏不可能由個人努力來控制，而是無數(shù)選民根據(jù)程序進(jìn)行選擇的結(jié)果。這種公平的游戲規(guī)則減少了政治運行中尋租的投入，使內(nèi)生交易費用下降，減少了政治斗爭的成本，提高了公平和效率。法治能夠保障參與政治競爭的各種政治集團(tuán)必須遵守規(guī)則，尤其是執(zhí)政集團(tuán)必須履行遵守規(guī)則的憲政承諾，使人們確信這些規(guī)則將得到嚴(yán)格執(zhí)行。

公正的規(guī)則和程序?qū)⒄螞_突納入有序軌道，使?fàn)幎烁鞣綄φ芜^程和結(jié)果的公正有充分的信心，從而建立起通過司法解決分歧的期望值，傾向于接受通過司法來解決適合于裁決程序的分歧。司法裁決程序能夠把政治爭端從公開的政治舞臺上轉(zhuǎn)移，通過特殊的渠道將之吸出，使政治問題法律化，非政治化，即使不能完全做到通過法律的方式解決政治沖突，但也使問題的性質(zhì)發(fā)生了重要變化，將沖突限定在非常嚴(yán)格的界限之內(nèi)，阻礙導(dǎo)致政治體系分裂的沖突的發(fā)展和加劇，使政治沖突減至最小程度。法治使政治權(quán)力運行制度化、程序化，使民主政治中圍繞權(quán)力的競爭被限定于人們可預(yù)測、可接受的范圍之內(nèi)，減少了政治生活中不確定性的風(fēng)險，增加了沖突各方的相互信任。雖然民主競爭的結(jié)果是不可預(yù)測的，但參與政治過程的個人或集團(tuán)的生命、自由以及正當(dāng)?shù)恼巍⒔?jīng)濟(jì)利益是可以得到確切保障的。人們愿意參與民主政治的競爭體系，自覺遵循憲政規(guī)則和平競逐政治權(quán)力，能夠尊重在公正的游戲規(guī)則之下和平競爭的結(jié)果。在競爭中獲勝的一方自覺保護(hù)失敗一方的正當(dāng)權(quán)利，失敗者愿意接受競爭結(jié)果，并服從獲勝一方的統(tǒng)治，承認(rèn)其執(zhí)掌權(quán)力的正當(dāng)性。任何政治集團(tuán)都不敢挑戰(zhàn)和破壞憲法權(quán)威，不再用武力來攫取政治權(quán)力，只能通過合法的和平的方式來達(dá)到自己的政治目的。政治權(quán)力的和平轉(zhuǎn)移由此得到根本保障，政治發(fā)展成為各種政治力量在公正規(guī)則的約束下和平博弈的持續(xù)過程。

第三，民主政治制度的順利運轉(zhuǎn)需要法治的保障。民主依賴規(guī)則方可運行，規(guī)則和程序賦予民主以生命。公民集體只有遵循一定的規(guī)則才能做出共同行動的決策，沒有規(guī)則民主就會因為缺乏操作性而不能運作。在民主運行的過程中涉及到許多規(guī)則和程序問題，只有法治才能使民主所需的這些規(guī)則和程序得到嚴(yán)格的遵守，使民主得以正常運行。法治通過憲法文件確立民主政治的成果，并使之不經(jīng)嚴(yán)格的程序而不能被更改，使民主政體的決策和執(zhí)行建立在既定的憲法安排的基礎(chǔ)上，從而產(chǎn)生一個依賴憲法規(guī)則行事的政府。法治還具有對民主的“馴化”功能，能夠克服民主的內(nèi)在缺陷。法治保障了公民對政治的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但也阻止了公民的無序參與對政治體系的威脅。公正的法律嚴(yán)格保護(hù)每一位公民的權(quán)利，既能夠有效防止少數(shù)壓迫多數(shù)，也能夠使民主所蘊含的對少數(shù)權(quán)利的威脅受到控制。法治使民主恪守自身的限度，避免產(chǎn)生多數(shù)無限的權(quán)力對社會造成過度的傷害和破壞，反過來危及民主本身。民主政治發(fā)展也可能是一個新舊勢力反復(fù)較量、博弈，曲線前進(jìn)的過程。在民主化的過程中，政治權(quán)力失去了傳統(tǒng)和習(xí)慣的限制，新制度的有效性尚未建立，政治權(quán)力更容易演變?yōu)閷嗟臋?quán)力，突破制度的約束，侵犯公民的權(quán)利和自由。因此，民主發(fā)展的每一步都需要法律的規(guī)范，需要通過法治限制、監(jiān)督政治權(quán)力，及時鞏固民主的成果。

發(fā)展民主是政治發(fā)展的核心內(nèi)容，但如果采取民主先行的發(fā)展路線，往往會導(dǎo)致參與爆炸、秩序混亂和專制復(fù)歸。法治建設(shè)優(yōu)先是一條成本和風(fēng)險都比較低的政治發(fā)展道路，可以為政治發(fā)展奠定一個良好的開端和繼續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)。法治是民主政治的重要前提，而且法治對國家權(quán)力的限制本身就是政治發(fā)展的重要內(nèi)容。

二、在法治的基礎(chǔ)上推進(jìn)中國的政治發(fā)展

在改革以后的政治發(fā)展過程中，中國走了一條民主與法治相結(jié)合，相互推動、相互保障的道路。政治改革在法治秩序

范圍內(nèi)進(jìn)行，通過法治來保障政治發(fā)展的穩(wěn)定性和民主制度演進(jìn)的成果，每一次重大的政治改革的成果都及時通過修改憲法和法律確定下來，使之成為人民認(rèn)可的行為規(guī)則，自覺地接受它的約束。中國今后的民主政治發(fā)展仍然需要在法治的基礎(chǔ)上進(jìn)行，這已經(jīng)是中國政治學(xué)與法學(xué)界所形成的基本共識。考慮到中國的各種實際問題，中國在法治的基礎(chǔ)上推進(jìn)政治發(fā)展需要從以下幾個方面進(jìn)行：

第一，執(zhí)政黨和政府在憲法的范圍內(nèi)行使權(quán)力。中國共產(chǎn)黨是中國法定的唯一的執(zhí)政黨，黨是否守法、是否堅持依法執(zhí)政是發(fā)展憲政民主的關(guān)鍵。推進(jìn)政治發(fā)展首先需要用憲法和法律制約黨的權(quán)力，規(guī)范黨的行為。黨組織必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，不得在法律規(guī)定之外擁有大量的自由裁量權(quán)。黨組織的決議、政策和指示均不得違背憲法和法律，黨的人事、組織、財政方面的各項權(quán)力都要以法律的形式確定下來，并允許公民依照法定程序進(jìn)行監(jiān)督和制約。

依法執(zhí)政的關(guān)鍵是要將執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)加以區(qū)分，將黨的法定領(lǐng)導(dǎo)地位與黨在國家機(jī)構(gòu)具體代表的權(quán)力、責(zé)任和行為加以區(qū)分。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要通過政治、組織、思想方面的影響力和控制力來體現(xiàn)，而執(zhí)政權(quán)則主要通過黨所推薦的各級政府機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人來體現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是統(tǒng)一的，但黨的執(zhí)政權(quán)可以合理地分解。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并非公共權(quán)力的直接運用，具有一定的彈性，黨的意見、政策和主張可以在實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)方面發(fā)揮比較大的作用；而黨的執(zhí)政權(quán)是公共權(quán)力的直接運用，所以必須嚴(yán)格執(zhí)行法律。

黨的執(zhí)政權(quán)主要通過黨的代表在國家立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)的活動來體現(xiàn)。在立法機(jī)構(gòu)，黨組織通過說服、動員甚至紀(jì)律控制的方式督促黨員代表按照黨組織的意志去投票，去貫徹執(zhí)行黨的意志；同時，黨在人大中的黨員個人和組織通過法定程序行使對政府和司法部門的質(zhì)詢、彈劾和罷免的權(quán)力。黨對行政、司法部門的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)移到法治的軌道上來，黨組織不再干預(yù)具體的行政事務(wù)和司法事務(wù)，不再直接給行政、司法部門下達(dá)必須執(zhí)行的指示。黨組織推薦黨員經(jīng)人大任命為政府和司法部門的領(lǐng)導(dǎo)人，一旦任命之后，政府和司法部門的負(fù)責(zé)人根據(jù)法律和黨的政策獨立行使權(quán)力，黨組織不再直接干預(yù)。執(zhí)政黨的黨組織由直接行使立法、行政、司法權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樵诳刂拼h機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上間接領(lǐng)導(dǎo)立法、行政和司法事務(wù)。

目前推動依法執(zhí)政的當(dāng)務(wù)之急是將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)從具體的權(quán)力運用中分離出來，并使之在現(xiàn)階段保留一定的自由度；但黨的執(zhí)政權(quán)要受到法律的嚴(yán)格限制，并且具有憲政意義上的可訴性，然后再通過執(zhí)政權(quán)的合法運用，通過漸進(jìn)的方式消除黨的“超法活動”，將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)逐步歸并到代議機(jī)構(gòu)的“依法活動”中來，逐步過渡到黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也要完全受憲法和法律的制約，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)在憲政范疇內(nèi)的合一，逐步實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的法治化。執(zhí)政黨通過法治的方式執(zhí)政，黨和政府成為守法的典范，為依法解決政治糾紛創(chuàng)造了重要條件，對于整個社會在法治的基礎(chǔ)上推進(jìn)民主政治發(fā)展具有重要的意義。

第二，通過司法途徑解決政治爭端。通過司法途徑解決沖突是政治法治化的主要內(nèi)容。執(zhí)政黨和政府需要自覺確立通過公正的司法途徑解決爭端的范例，盡量少用領(lǐng)導(dǎo)批示的手段或者非法制手段解決問題，逐步將立法爭議、執(zhí)法爭議、民眾與地方政府的沖突等各種社會矛盾、政治矛盾，以及民主政治發(fā)展過程中所出現(xiàn)的重大糾紛，都納入司法程序來解決，實現(xiàn)政治司法化，使司法裁決成為各種法律與政治爭端最權(quán)威也最有約束力的解決方式。政治司法化的關(guān)鍵是確立憲法的權(quán)威。憲法在國家政治生活和社會生活中具有至上地位，作為一種根本的行為規(guī)范在最高的、終極的意義上規(guī)制政府和公民的行為，禁止政府濫用權(quán)力和公民濫用權(quán)利與自由。憲法和法律高于一切權(quán)力，法律未授予的權(quán)力，屬于非法權(quán)力，任何一個國家機(jī)構(gòu)都不能行使。憲法權(quán)威的確立為政治行動提供了根本的準(zhǔn)則，使政治家和公民以及公民集團(tuán)的行為都在法治的框架內(nèi)進(jìn)行，限定了政治沖突的方式、手段和范圍，保證了政治制度演進(jìn)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。參與政治過程的各種政治集團(tuán)也將由此樹立對通過法律公正解決爭端的信心，不會再采用體制外的非法的方式表達(dá)政治訴求。

要樹立憲法權(quán)威，一個較為可行的改革方案是在全國人大內(nèi)設(shè)置與全國人大常委會平行的憲政委員會來統(tǒng)一行使違憲審查權(quán)，同時通過對司法行政、人事、財務(wù)以及辦案程序的改革，使各級司法機(jī)關(guān)擺脫黨、政部門的干預(yù)和影響，使法官只服從法律，不受任何外在影響，真正實現(xiàn)司法獨立。違憲審查制度的確立將在國家政制體系中建立一個中立的權(quán)威的裁決機(jī)構(gòu)，對于涉及憲法的爭端具有最高的解釋權(quán)和仲裁權(quán)。當(dāng)國家機(jī)構(gòu)發(fā)生權(quán)力紛爭時，以及公民與政府發(fā)生涉及憲法的糾紛時能夠訴諸于憲政委員會，最大限度地保證政治沖突和權(quán)力斗爭通過理性的和平的方式來解決。建立違憲審查制度并確立各級司法機(jī)關(guān)的獨立地位，不僅會加快中國的法治進(jìn)程，而且能夠?qū)⒅袊恼伟l(fā)展轉(zhuǎn)移到法治的軌道上來，使司法機(jī)關(guān)成為各種力量進(jìn)行政治博弈的重要場所。

政治司法化為政治糾紛提供了一個公正、中立、客觀的解決途徑，使政治發(fā)展能夠在現(xiàn)行憲法的框架內(nèi)展開，一切政治行動都在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，能夠大大減輕執(zhí)政黨各級組織以及各級政府所面臨的連綿不斷的群體性沖突所造成的壓力。通過司法途徑來解決政治沖突，能夠逐步培養(yǎng)人民遵守法律的習(xí)慣，培養(yǎng)人民對法律的公正的信心，使遵守法律成為人民的內(nèi)心信念。各種政治力量都將習(xí)慣于在法律的范圍內(nèi)行動，通過合法的方式參與政治。

第三，在法治的框架內(nèi)構(gòu)建民主制度。在法治的基礎(chǔ)上構(gòu)建民主制度，或者說通過法治來推進(jìn)民主政治發(fā)展，就是要求民主盡量在現(xiàn)行憲法和法律的框架內(nèi)展開，在政治體系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)的向前發(fā)展，通過一次次小幅度政治變革，推動舊體制向新體制轉(zhuǎn)變，既不斷擴(kuò)大人民的自由權(quán)利，也使已有的自由權(quán)利更加鞏固。如果確實需要突破現(xiàn)行法律，要按照嚴(yán)格的程序進(jìn)行修改。

法治是民主政治有序化的保障。推進(jìn)民主政治的改革措施要注重可行性與可操作性，使民主的進(jìn)步建立在嚴(yán)格的規(guī)則與程序的基礎(chǔ)上，通過法律嚴(yán)格規(guī)定權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系、權(quán)力運行的規(guī)則以及民主選舉的程序，防止在民主化的過程中產(chǎn)生新的集權(quán)突破制度的約束，使民主遭受挫折。民主的每一次推進(jìn)，每一項制度創(chuàng)新的成果都及時通過法律固定下來，使民主政治的成果能夠迅速制度化。民主政治制度化一定要走在政治參與的前面，要“以法律來促進(jìn)公民政治參與的擴(kuò)展，保證公民的政治參與依法按一定程序進(jìn)行操作，使公民在行使參政權(quán)利時有法可依，有章可循，做到有理性，有秩序”，不對政治體系的穩(wěn)定造成大的沖擊。

法治確立了民主政體穩(wěn)定的基礎(chǔ)。民主政治在法治的基礎(chǔ)上運作，制度能夠不斷演進(jìn)并及時得到鞏固。法治迫使參與政治過程的各方行動者克制自己的行為，自覺按照民主的規(guī)則參與政治，不再使用非民主的不合法的方式來實現(xiàn)自己的政治目標(biāo)，不再以暴力的方式反對現(xiàn)行政治體制。如果在

民主化之前先確立法律的統(tǒng)治，不管權(quán)力主體如何變動，法律都將獨立于政治權(quán)力而發(fā)揮對社會的規(guī)制作用，政治權(quán)力也將始終在法治的范圍內(nèi)運行，人民的權(quán)利不會受侵犯，各種政治行動者的利益能夠得到保障，政治發(fā)展過程就能以和平的漸進(jìn)的方式展開。民主化的實現(xiàn)就會比較順利而自然，不會引發(fā)政治體系的劇烈變動。

第四，確保個人自由權(quán)利不受侵犯。發(fā)展民主的目的是要保護(hù)和實現(xiàn)公民的權(quán)利，但在民主化過程中經(jīng)常出現(xiàn)的動亂、暴力以及多數(shù)的集權(quán)又很容易侵害個人權(quán)利。這種侵害普遍發(fā)生的結(jié)果就是公民再也無權(quán)參與政治，使民主走向反面，得而復(fù)失。權(quán)利之確切保障、自由之不可侵犯是民主政體穩(wěn)定的真正基石。沒有個人權(quán)利和自由的保障，政治斗爭就沒有底線。國家容易侵犯個人的利益，個人或集團(tuán)也容易相互侵犯對方的利益。階層和集團(tuán)之間的利益平衡很容易被破壞。只有確立個人權(quán)利和自由的神圣不可侵犯性，才能為每一種政府權(quán)力確立一個根本界限，使分立的權(quán)力穩(wěn)定運作，既防止某種政府權(quán)力侵犯公民的合法權(quán)利，走向?qū)Ｖ坪捅┱挥址乐拐渭瘓F(tuán)惡性競爭，發(fā)生政治動亂，使權(quán)力斗爭始終局限在一定范圍內(nèi)。在個人權(quán)利保障的基礎(chǔ)上，政治行動者才能尊重彼此的權(quán)利和利益，才能相互和解、寬容與妥協(xié)，多數(shù)不會犧牲少數(shù)的權(quán)利和利益，少數(shù)在權(quán)利得到保障時也會尊重和服從多數(shù)的合法決定，遵從社會整體利益。因此，發(fā)展民主需要法治對個人權(quán)利的嚴(yán)格保障。法律只有首先保護(hù)公民不受侵犯的權(quán)利，才能實現(xiàn)公民積極參與的權(quán)利，民主政治參與才能有序地發(fā)展起來。

在中國目前的條件下，保護(hù)個人權(quán)利需要走一條漸進(jìn)式路線，先從根本上保障個人在私人領(lǐng)域自由活動的權(quán)利，再逐步創(chuàng)造條件確立個人在公共領(lǐng)域參與政治事務(wù)的權(quán)利；先保障公民產(chǎn)權(quán)交易和經(jīng)濟(jì)活動的自由，再保障公民言論結(jié)社及政治活動的自由；先實現(xiàn)公民在地方事務(wù)上的自治權(quán)，再實現(xiàn)公民對國家事務(wù)的決定權(quán)。中國現(xiàn)有的憲法和法律在個人權(quán)利的保障方面已經(jīng)有了比較完善的規(guī)定，現(xiàn)在的關(guān)鍵是要落實憲法和法律的規(guī)定，使個人的權(quán)利不能以任何理由被剝奪。國家領(lǐng)導(dǎo)層要主動實施憲法，進(jìn)一步增強(qiáng)憲法的可訴性，使公民可以援引憲法來保護(hù)自己的權(quán)利，法官也可援引憲法保護(hù)公民的權(quán)利。

民主政治發(fā)展是一個充滿風(fēng)險的過程，中國只有在法治的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展民主，才能使民眾在享有民主參與權(quán)利的同時，也能夠得到安全、穩(wěn)定和秩序。穆迪非常樂觀地指出，法治將會對中國的民主化產(chǎn)生積極的作用，如果中國發(fā)展出真正的法治，對政府和民眾同樣具有約束力，“并能夠有效地執(zhí)行法律，也許政治參與這個問題就會自動解決”。