達縣鐵山林場林權現狀及改革建議

王守洪 牟必春

摘要: 以達縣鐵山林場為例,通過對其林權的發展、變化、現狀及存在問題的進行調查和分析,提出了明確產權、積極推行林權制度改革、切實加強國有林場產業建設、促進國有森林資源效能充分發揮的國有林權改革建議。

關鍵詞:林權;現狀;265

存在的問題;原因;建議;達縣鐵山林場

中圖分類號:F326.22文獻標識碼:A文章編號: 1007-5739(2009)20-0267-02

森林是我國重要的自然資源,具有極大的生態價值、社會價值和經濟價值。由于自然或歷史的原因,當前我國對森林資源的占有、管理、經營和收益的權利分配上還存在相當大的混亂,從而導致造林難、護林難、林農增收難及國有林業企事業單位發展難等諸多問題。現擬從四川省達縣鐵山林場的林權變化和現狀入手,深入細致地查找林權中的問題,分析其原因,并據此提出有關國有林權制度改革的建議。

1達縣鐵山林場的林權現狀

為了恢復森林植被,培育更多更好的森林資源,1958年經當時的四川省達縣專員公署批準,在達縣的鐵山區域成立了達縣鐵山林場,屬于國營的全額撥款事業性質的單位。成立初期的鐵山林場,利用鐵山的荒山荒坡進行植樹造林,改造一些低產林或疏林等,同時還管護一些已有的國有森林、無主的森林、地主的森林和有主人但未管理或不便管理的森林。在當時的歷史條件下,鐵山林場直接所造和所管理的森林便是鐵山林場擁有的森林資源,其性質為國有,面積約為5 000hm²。

由于建場初的造林或護林未對所經營森林權屬進行明確,改革開放后隨著老百姓物權意識的增加,各種類型的林權糾紛不斷,經過20世紀80年代末至90年代初的多次確權定界活動后,按照讓利于民的原則,大多數國有森林劃給了鐵山林區周邊集體村社。鐵山林場森林資源的現狀是:面積2 030hm²,蓄積15.98萬立方米,林權均為國有,但82%林地屬集體所有,森林大多處在鐵山山脈的上部,位于生態脆弱的地段,而且其全部在四川鐵山國家森林公園內部,全部為生態公益林。

2達縣鐵山林場林權中存在的問題

2.1林權爭議多

鐵山林區的森林在大辦鋼鐵時期幾乎被破壞殆盡,達縣鐵山林場建場初期在鐵山進行大量的營造和管護森林,對于恢復鐵山的森林植被具有十分重要的意義。當時鐵山林場的造林和護林是由政府出資進行的,是政府行為,得到了政府及當地老百姓的認可,鐵山林場所營造和管護而形成起來的森林毫無異議地成為了國有森林資源。森林資源屬于國有,而土地卻是鐵山周邊村社集體所有,由于當時國家的政策和相關制度并不完善,鐵山林場沒有在政府的組織下對所營造和管護的森林進行確權登記,未能依法與周邊村社對森林進行確權定分,致使多年來得到口頭認可的國有森林資源在當前不斷出現所有權爭議和糾紛。另外由于四川省達州市在縣(市)行政區域的調整中,對鐵山林場及其森林資源沒有相應地進行重新劃分,致使在通川區境內鐵山林場的250hm²森林與通川區農林局在產權方面也一直存在爭議。

2.2國有森林資源管理體制不完善

森林資源分類經營的理論早已形成,但國有森林資源分類經營的政策卻遲遲未能出臺,政府對鐵山林場森林資源的經營目的沒有明確定位,致使國家對管理這些森林資源的鐵山林場性質一直處于模糊不清的狀態,出現了對鐵山林場在不同時期曾按照差額撥款、全額撥款或自收自支對待的差別。鐵山林場的森林資源是國有資源,且是生態公益林,政府或相關部門應該評估其效益,由于生態效益是由全民共享,應該由政府來為其買單,從現實情況來看,由于體制不完備,鐵山林場森林資源雖屬國有公益型,但國家并未能對其完全負責。

2.3國有森林資源經營機制混亂

森林資源的培育和保護是一項具體的生產性事務,應該以企業化經營管理形式來實現其生產目標。長期以來,鐵山林區的國有森林資源是達縣鐵山林場這個事業單位進行培育和保護,政府對鐵山林場按照事業單位進行管理,人事權和部分的政權由政府或主管部門負責。鐵山林場現人均管理森林資源不到30hm²,不僅生產效率差,而且單位整體效益極其低下,用事業單位的形式來實現生產性的目標,所謂的事業單位企業化管理,實為政企不分,經營機制嚴重混亂。

2.4周邊集體森林經營不善,影響國有森林質量

鐵山林場周邊全是集體森林,其中部分是集體所有的天然林,部分則是過去鐵山林場營造或管護的森林,在解決集體土地分層時分給周邊集體村社的。擁有這些森林的農村集體只種田生產糧食,不懂森林經營,他們對所擁有的森林只砍伐而不造不管,造成大多數森林已經變為疏林、灌木林或荒山坡,森林資源數量越來越少,林分質量越來越差,使得生活在整個鐵山林區的野生動植物資源生存環境惡化,也致使國有森林的林下資源質量和數量受到影響。

3存在問題的原因

鐵山林場國有森林資源爭議多,國有森林資源的經營效率低下,國有森林經營者生產積極性未能充分調動起來,森林資源的效益未得到充分發揮,表面上是地權林權二者不一致,經營者不懂或不積極進行森林經營所致,但筆者認為其主要矛盾在于資源的所有權、經營權、管理權和收益權不明晰,而使得對國有森林資源的責、權、利混亂所致。

首先是所有權不清晰,據統計,鐵山林場現經營的國有森林資源中,目前尚存在所有權爭議的有5處,面積達400 hm²以上,有爭議的國有森林資源中除在通川區境內的250 hm²森林生長良好外,其余林分由于爭議不能進行有效的經營措施而生長狀況較差。其次是鐵山國有森林資源長期堅持國營,林業主管部門對造林、采伐及運輸進行管理,所有權與經營管理權沒有進行有效的分離,這使得出現該管的沒有管好、不該管的又管得過多過死,使國有森林資源的經營管理缺乏活力,未能充分發揮效益。再次是部分收益權沒有明確,鐵山林場82%國有森林資源是地權屬集體、林權歸國有,由于地權和林權的分離而產生的收益分配問題長期存在,這也是導致影響國有森林資源經營管理及效益發揮的一個重要因素。

4國有林權制度改革建議

國有森林資源應堅持公有制為主體,在明確產權的基礎上,積極推行國有林產權制度改革,切實加強國有林場產業建設,促進國有森林資源生態效益、社會效益和經濟效益的充分發揮。

4.1明晰森林資源的產權關系

林權是一種特殊的物權,結合造林管護的實際、歷史的情況以及鐵山國有森林的公益性質,要用《森林法》和《物權法》等相關政策法規,來準確地定分鐵山國有森林資源的所有權、經營權、管理權和收益權,理順所有權、管理權、經營權和收益權之間的關系,并要嚴格地按照《物權法》的要求切實地保護相關權利者的利益。國有林場所擁有的各種森林資源,包括林木資源、林地資源、林中間隙地、林下資源以及荒山荒地等都可以作為林權改革的對象,其產權都要得到明確,這是搞好國有森林資源經營管理的前提條件。

4.2國有林權改革要與分類經營相結合

以森林分類經營為基礎,綜合考慮區域自然、社會、經濟狀況,按照不同的生產經營目的,將國有林場劃分為商品經營型、生態公益型和混合經營型3類,實行分類經營,分類管理。鐵山國有森林處在鐵山山脈的上部,屬于生態脆弱地段,而且其全部在四川鐵山國家森林公園內部,因此鐵山林場國有森林全為生態公益林。生態公益林主要創造生態效益,而生態效益為全民享受,培育和保護鐵山國有森林資源,應由政府來投資。在當前林業的生產職能已由木材生產為主轉變為生態效益為主的情況下,片面地強調經濟效益,讓國有林場自求平衡,將不利于生態環境建設和整個社會的可持續發展。

4.3抓好權屬的合理有序流轉

在確定森林資源各類權屬的基礎上,各權屬關系主體可以通過平等協商,確定各類權屬的收益分配比例,也可依法、有償和合理地流轉相關權屬關系,從而使森林資源的所有、經營、管理和收益得到協調并能有機地統一起來。由于鐵山國有森林處于鐵山國家森林公園內,并是重要的生態公益林,建議由政府或公園建設業主出資采用流轉的方式,將地權屬集體的國有森林的林地權屬轉為國有,森林公園周邊村社擁有的重要的集體公益林也可采用流轉方式轉為國有,這樣既能解決集體村社有權無收益的問題,避免林權糾紛,同時也有利于開展森林公園的各項建設。

4.4依托國有森林資源,加強產業建設

加強對國有森林資源的經營和管理,要強化以國有森林資源為依托的林業產業建設,利用國有林業企事業單位的專業技術優勢,把國有林業產業建設提升到一個新的水平,充分展示國有林業企事業單位在林業生態和產業建設上的骨干和示范作用,并以此推動全社會林業建設的進步。對鐵山國有森林資源的利用,應該以鐵山林場為主,吸引政府和社會各方的力量,依托鐵山國家森林公園這塊牌子,狠抓森林生態旅游產業的建設與發展,同時也可因地制宜地開發種植和養殖業,充分利用林下資源,這樣鐵山國有森林資源就能夠得到持續經營并越來越好,重點公益林的生態效益就能得到充分發揮,并能創造出更多的社會效益和經濟效益。

4.5國有林權改革要與國有林場改革相結合

要保證鐵山國有森林資源的培育和管護的高效性,就應該引入現代企業制度,實行公司化的管理,即由政府主管部門或專門的國有森林資源管理機構根據社會效益或生態效益的需要,確定生產目標,讓企業通過市場化的機制來實現生產目標。因此,按市場需要改革達縣鐵山林場以前的運行機制勢在必行。國有林場改革要克服以下2種錯誤做法:一是按照農村包產到戶的模式,劃小經營單位或分片到戶,筆者認為這種做法不符合林業生產長期性和規模化的要求,也不符合分類經營的要求;二是借林權改革之名,讓一些企業或個人低價承包租賃或買賣國有森林資產,這種做法與法律的公平原則背道而馳,只能造成國有森林資產的流失,而對放活國有森林經營權,促進國有林場產業發展沒有直接作用。

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