相對集中行政處罰權：“大部制”的先行試驗

羅重譜

[摘 要]武漢市城市管理執法局相對集中行使行政處罰權，有效地解決了執法機構臃腫、職能交叉重疊、職責不清、協調困難、執法效率低下、執法成本不斷攀升等問題，契合了“大部制”改革的初衷，效果顯著。借鑒其改革經驗，探索武漢市城市管理尚存問題的解決方法，對于克服“大部制”面臨的困境和進一步深化行政管理體制改革具有極其重要的意義。

[關鍵詞]大部制；相對集中行政處罰權；政府職能

[中圖分類號]D034 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2009)02-0021-04

黨的十七大報告明確提出要加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的“大部門體制”，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。十七屆二中全會討論并通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，再次重申了這一要求，并提出深化行政管理體制改革要貫徹精簡、統一、效能的原則，使決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調。2008年3月召開的兩會上，正式發布了國務院機構改革方案。方案圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，著眼于改善民生與加強社會管理和公共服務，對一些職能相近的部門進行了有機整合，并調整了相關部門的權責范圍和隸屬關系，由此拉開了“大部制”自上而下式改革的序幕。

在此之前，上海浦東、深圳、湖北隨州、吉林、成都、浙江富陽等地都曾先后開展了相關的試驗，合并職能相近或相似的部門，加大機構的整合力度，為“大部制”改革的正式實施積累了豐富的經驗。不僅如此，自1997年以來全國多個城市開展的相對集中行政處罰權的工作，可以被視為“大部制”的先行試驗。武漢市作為較早開展相對集中行政處罰權試點工作的城市，更是取得了顯著的成效。該市于2001年推進的以城市管理為重點的相對集中行政處罰權的管理體制改革，為轉變政府職能、深化行政管理體制改革和建設服務型政府探索出了一條嶄新路徑。探討此次改革的背景、基本內容、取得的成效和尚待完善之處，對于地方政府實施“大部制”改革無疑具有深刻的意義。

一、“大部制”與相對集中行政處罰權

“大部制”，也稱大部門體制，是指在政府部門設置中，將那些職能相近、業務范圍類同的事務相對集中，由一個部門統一進行管理，[1]外在表現為職能相近、業務性質相似的政府部門撤、并、轉，整合成一個或幾個更大的機構。大部制的核心和根本目標不在于精簡機構和人員，而在于通過調整和優化政府部門之間的職能和管轄范圍，實現職能的“統一”和“效能”。所謂統一，就是要避免政府機構之間由于職能分工過細導致的機構重疊、職責交叉、政出多門、多頭管理、溝通協調困難等問題，改“九龍治水”為“一龍治水”。所謂效能，是指要通過職能整合和優化，實現政府行政權力資源的有效配置，降低內耗成本和協調成本，提高行政效率。無論是“大部制”改革外顯出的機構精簡，還是職能的有機統一，都是為了提升政府行政效能，建設效率型、節約型政府，以更好地保障和改善民生，服務大眾。

相對集中行政處罰權是指將若干行政機關的全部或部分行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使。[2]它有利于解決行政執法中普遍存在的機構臃腫、職權交叉重復、職責不清、執法權分散、執法效率低等問題，以及由此引發的執法擾民、滋生腐敗、毀損政府形象等弊端。相對集中行政處罰權制度的法律依據源于1996年10月1日正式施行的《中華人民共和國行政處罰法》第16條之規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”，及為貫徹這一制度所下發的國發[1996]13號、國發[1999]23號、國發[2000]63號、國發[2002]17號文件。

相對集中行政處罰權制度出臺的初衷與“大部門體制”如出一轍，都是為了解決機構膨脹、職能交叉重疊、職責不清、多頭管理、部門或機構間協調配合困難、效率低下、成本偏高等問題，通過整合相近或相似的職能，由一個部門或機構統一行使職權的方式，達到提高行政效率，降低成本，建立“精簡、統一、效能”的行政管理體制的目的。相對集中行政處罰權和“大部制”都是深化行政管理體制改革的途徑，都是以改善民生、建設服務型政府為終極歸宿。因此，我們將相對集中行政處罰權視為“大部制”改革的先行試驗。

“大部制”目前只是在中央政府層面漸進式地展開，地方政府的大部制變革還停留在局部的試驗階段。在國務院機構改革方案中就明確指出“地方政府可從實際出發，因地制宜，不搞‘一刀切，不設時間表”[3]，由此可以預見，地方政府將在相當長的時間內，以各種形式探索適合本地區的“大部制”變革方式，以適應政府職能轉變、深化行政體制改革和建設服務型政府的需要。相對集中行政處罰權作為一項已經歷時近12年的改革模式，既有法律規范，又有實踐探索，對此進行盤點和檢視，對于地方政府“大部制”改革的展開無疑具有極強的示范意義。

二、武漢市城市管理執法體制的改革實踐

《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》將實行相對集中行政處罰權限于多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題比較突出，嚴重影響執法效率和政府形象的領域，并明確指出“目前主要是城市管理領域”。因而，武漢市推進相對集中行政處罰權的試點工作也主要在城市管理領域展開。

武漢市的城市管理執法工作，改革以前一直是通過各個專業行政管理部門及其執法隊伍分別行使行政處罰權，市容環衛、規劃、綠化、市政、環保、工商、公安交通七個部門依據相應的法律、法規、部門規章、政府規章分別獲取了相應的行政處罰權力，在實際的城市管理執法過程中，形成了“一條馬路幾家管，一起違章幾家罰”的怪現象，嚴重影響了城市管理的執法效率和政府部門的形象，削弱了政府合法性基礎。在此背景下，武漢市政府決定組建城市管理局、城市管理執法局，主管全市城市管理和綜合執法工作，實行“一套機構、兩塊牌子”的合署辦公體制。根據《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律法規以及《國務院法制辦公室關于在湖北省武漢市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函》(國法函[2001]137號)的精神，結合武漢市城市執法的實際情況，武漢市政府于2002年8月5日審議通過了《武漢市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》，將市容環衛、規劃、綠化、市政、環保、工商、公安交通等七個方面的全部或部分行政處罰權相對集中，由城市管理執法局統一行使。

圖1反映了武漢市開展相對集中行政處罰權試點工作后，新組建的武漢市城市管理局、城市管理執法局的組織機構情況，包括17個機關處室、15個直屬事業單位和13個區城管局，[4]其中有8個機關處室與行政處罰權的行使關系密切。

1.改革后武漢市城市管理體制實行市、區兩級城市管理執法主體，以區為主，管理重心下移的體制。市城市管理執法局負責全市城市管理相對集中行政處罰權的組織、協調、監督和檢查工作，區城市管理執法局負責本轄區內城市管理相對集中行政處罰權的具體實施工作。在執法機構的設置上，改變了原來的三級執法主體形式，街道辦事處不再設置執法隊伍。

2.為相對集中行使行政處罰權，落實《武漢市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》，武漢市城市管理局下設了相關的8個機關處室，行使市容環衛、規劃、綠化、市政、環保、工商、公安交通等七個方面的全部或部分行政處罰權。具體而言，市政設施管理處主要負責道路、橋梁、隧道等市政設施維修養護管理、道路挖掘恢復等工作；環境衛生管理處負責全市的環境衛生管理工作，如“門前三包”、組織檢查考核道路清掃保潔和公廁、垃圾場管理等工作質量、環衛設施和裝備的管理；燃氣熱力管理處負責對燃氣熱力供應市場、燃氣熱力工程項目建設、燃氣熱力器具的管理；戶外廣告燈飾管理處負責道路照明、戶外廣告、景觀燈飾、門面招牌、橫幅布標等項目的監督管理；拆違清障處負責協調、督促、檢查對不符合城市市容標準的各類亂搭亂蓋、違法建筑物和設施的拆除工作；110聯動工作處負責組織、檢查、督辦城市管理和綜合執法方面的群眾投訴，是城管執法工作的監督部門。行政處罰權相對集中后，原有關行政執法部門不再行使已由城市管理執法局集中行使的行政處罰權。

3.規范城市管理執法局與園林綠化、規劃、公安交通管理、工商、環保等相關部門的職權關系。《武漢市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》就城市管理執法局與園林綠化部門、公安交通部門之間的職權分工作了明確界定：綠化管理違法行為發生在城市道路及其兩側的，由城市管理執法機關查處；發生在城市公園、綠化廣場和單位內的，仍由園林綠化行政主管部門負責查處。非機動車在人行道(含橋梁人行道)、人行天橋、過街隧道不按規定停放的，由城市管理執法局查處；機動車不按規定停放的，由公安交通管理部門依照有關法律、法規查處。

4.制定資金、人力資源、監督方面的配套措施加強城市管理執法局的建設。一是將城管執法人員列入城管執法專項編制，納入依照公務員管理序列，執法人員全部實行公務員的職級工資制，執法隊伍的經費分別納入市、區財政的全額預算。執法隊伍的執罰嚴格實行收支兩條線管理，同時，嚴禁城管執法人員收費或參與收費，以防止執法行為與經濟利益掛鉤，確保城市管理執法的公正性。二是采取外引內篩、優化結構、以新促老等若干措施，提高執法人員素質。三是加大執法監督力度，通過設置相關機構和完善相關制度，如在城市管理執法局直屬分局設置督查大隊，配備專門的督察人員；建立城管110聯動服務臺和義務監督員制度；建立健全執法責任制、執法過錯責任追究制、千分考核制等內部監督制度，以加強對城管執法的有效監督。

三、武漢市城市管理執法局相對集中行使行政處罰權的成效

在城市管理領域推行的相對集中行政處罰權，有利于解決計劃經濟體制遺留下來的城市管理權力分散、部門林立引致的執法效率低下、成本偏高等問題，有利于改善政府形象，增加政府管理合法性。武漢市成立城市管理局、城市管理執法局，將市容環衛、規劃、綠化、市政、環保、工商、公安交通等部門的全部和部分行政處罰權歸于一體，取得了較好的成效。

1.精簡了執法機構，減少了執法人員，降低了行政執法成本，有利于發揮資源優勢，提高行政執法水平和效率。在城市管理執法局組建以前，武漢市全市、區、街共有市政、市容環衛、規劃和街道監察隊伍170多支、2060人。實行相對集中行政處罰權后，撤銷了市政局、市容環衛局、公用局、市容辦等四個機構，撤銷了原市政、市容環衛、規劃和街道城管等70多支城市管理方面的監察隊伍，執法人員減少到1550人。[5]執法機構和人員的精簡以及執法資源的合理配置，反而提高了執法效率。從2002年10月1日《武漢市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》正式實施到2004年2月27日，全市城市管理執法局共查處各類違法行為108147件，罰款657.5萬元，拆除違章建筑122萬平方米，取締占道攤點18.6萬處，拆除戶外廣告招牌10841起，制止出店經營近12萬起，一大批群眾反映強烈和社會關注的重點、難點問題逐步得到解決。[6]

2.避免了職能交叉、多頭執法、重復處罰等執法擾民的現象，強化了責任約束。相對集中行使行政處罰權試點工作展開后，市容環衛、規劃、綠化、市政、環保、工商、公安交通的全部或部分行政處罰權劃歸城市管理執法局，在《辦法》中也明確界定了城管執法局與綠化部門、公安交通部門、工商、環保部門的職能分工，有效地解決了多頭執法、重復處罰的問題。另一方面，把經常發生的、較易查處的、與市容市貌密切相關的行政處罰統一交由城市管理執法局行使，改變了原來由一個行政機關“自批、自管、自查、自罰”的“一條龍”管理模式，初步實現了管理權、審批權同監督權、處罰權的適當分離，減少了因分散執法帶來的推諉扯皮、職責不清等問題，明確了執法責任，加強了監督處罰的執法力度。管理權、審批權和處罰權的分離，使權力與利益脫鉤，為城市管理執法局和相關行政機關間監督制約機制的建立創造了條件。

3.理順了執法利益關系，強化了監督機制，減少了行政執法過程中的腐敗行為。武漢市將城管執法人員列入城管執法專項編制，并將執法隊伍的經費分別納入市、區財政的全額預算，有效地解決了城管執法人員“以罰代管”、“只罰不管”，或將創收作為執法的根本目的等問題。執法隊伍的執罰嚴格實行收支兩條線管理，嚴禁城管執法人員收費或參與收費，更是切斷了執法人員的利益驅動的念頭，從源頭上減少了腐敗行為的發生。武漢市建立的城管110聯動服務臺和義務監督員等外部監督制度，以及建立健全的執法責任制、執法過錯責任追究制、千分考核制等內部監督制度，從制度層面增加了執法腐敗的風險和成本。自督查大隊成立至2004年2月，就制發督查通報114期，糾正執法人員違反執勤規則，不作為、亂作為等執法過錯行為151起，其中給予通報批評的87人，黃牌警告34人，[7]確保了執法行為的公正性和嚴肅性，改善了政府在群眾心中的形象。

四、武漢市城市管理執法體制尚需完善之處

1.城市管理執法局的機構設置不能保證相對集中行政處罰權的行使。《武漢市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》將市容環境衛生管理、城市綠化管理、城市道路管理、城市規劃管理、工商管理、環境保護管理幾個領域的全部和部分行政處罰權列入城市管理相對集中行政處罰權的范圍，而在城市管理執法局機構設置中，綠化管理中關于損壞城市綠化及其設施、擅自砍伐樹木、擅自占用城市綠化用地等違法行為，工商管理中對無照商販的行政處罰權都沒有部門來行使。武漢市城市管理執法局機構設置的最大特點在于將市容環境衛生管理分為市容管理、環境衛生管理、環境衛生設施建設和管理三大部分，分別設置了環境衛生管理處、市容環境衛生督查處、環境衛生設施建設管理處來行使三方面的行政處罰權，而規劃管理方面的全部或部分行政處罰權及公安交通管理方面的對侵占城市道路行為的行政處罰權，也沒有相應的處室來行使。一方面，《武漢市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》中明確規定“城市管理行政處罰權相對集中后，原有關行政執法部門不得再行使已由市、區城市管理執法局集中行使的行政處罰權；仍然行使的，其作出的行政處罰決定一律無效”；另一方面，又未設置專門的職能部門來行使綠化管理、工商管理、規劃管理、公安交通管理部門所轉移出的全部或部分行政處罰權，機構的“缺位”必將導致社會在某些方面的失序，影響政府形象和統治的合法性。

2.城市管理執法局內部機構之間產生了新的職能交叉。如拆違清障處負責協調、督促、檢查不符合城市市容標準的各類亂搭亂蓋、違法建筑物和設施的拆除，而市容環境衛生督查處和環境衛生設施建設管理處也有對不符合城市容貌標準和環境衛生設施標準的建筑物或者設施拆除的職權；戶外廣告燈飾管理處負責審批戶外廣告的設置，并監督管理，而市容環境衛生督查處對擅自設置戶外廣告的行為也可行使處罰權。不僅如此，環境衛生管理處、市容環境衛生督查處、環境衛生設施建設管理處都負責市容環境衛生的管理工作，三者具體負責的處罰領域在實際執法過程中很難準確區分，而在武漢市城市管理執法局機關處室的職能簡介中，根本沒有市容環境衛生督查處和環境衛生設施建設管理處的職責界定，如此又怎能保證市容環境衛生管理方面的行政處罰權很好地行使呢?

3.城市管理執法局與其他行政管理部門的職權銜接和相互配合難。《武漢市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》在城市規劃和與園林綠化領域規定了相應部門職權如何銜接的問題。城市管理執法局查處的綠化違法案件，需要責令賠償損失的，應通知園林綠化行政主管部門在5日內提出賠償標準，由城市管理執法機關作出處罰及賠償決定，并在執行完畢的一個月內將賠償金及有關資料移交園林綠化行政主管部門。未經城市規劃管理部門審批搭建建筑物、構筑物或其他設施的，由城市管理執法局責令改正并限期拆除，逾期不拆除的，依法強制拆除。原來由一個部門統一行使的管理權和處罰權分別由行政職能機關和城市管理執法局來行使，對二者間的職能銜接和配合提出了很高的要求，而實踐中經常出現的二者間職能脫節、替代行使彼此權力，也說明了協調配合之難。

4.城市管理執法局與其他行政管理部門的行政處罰權的分割進一步造成了職能分化，提高了執法成本。《武漢市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》規定：綠化管理違法行為發生在城市道路及其兩側的，由城市管理執法機關查處；發生在城市公園、綠化廣場和單位內的，仍由園林綠化行政主管部門負責查處。非機動車在人行道(含橋梁人行道)、人行天橋、過街隧道不按規定停放的，由城市管理執法局查處；機動車不按規定停放的，由公安交通管理部門依照有關法律、法規查處。未經城市規劃管理部門審批搭建建筑物、構筑物或其他設施的，由城市管理執法局查處；經城市規劃管理部門審批的建設工程，未按審批規定建設的，由城市規劃部門查處。場外(店外)經營的無照商販，由城管執法局依法予以取締，而室內的無照商販歸工商部門管理。這種對行政處罰權的人為分割雖然界定了各自的權責范圍，但在實際城市執法過程中很容易形成執法誤區，并出現新的執法交叉或執法真空現象，給違法人員流出了更多的空間，相應地也增加了執法成本。

5.城市管理執法局相對集中行政處罰權存在合法性問題。武漢市城市管理執法局相對集中行政處罰權，主要依據《行政處罰法》、國辦發[2000]63號文、國發[2002]17號文、《國務院法制辦公室關于在湖北省武漢市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函》(國法函[2001]137號)及武漢市據上制定的政府規章，而由全國人大及常委會或國務院制定的《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市規劃法》、《城市綠化條例》、《城市道路管理條例》、《環境保護法》、《無照經營查處取締辦法》、《道路交通安全法》中對于相關的行政處罰權的主體大多還停留在“一部法律、法規，一支執法隊伍”的狀態，它們與國務院發布的幾個文件相比，效力或高或等同，按照上位法優于下位法的行政法原則，國務院發布的關于相對集中行政處罰權的文件的合法性就可能存在問題。因此，有必要對相關的法律、法規中與相對集中行政處罰權制度相抵觸的內容進行修改，以解決其合法性問題。

五、結語

武漢市城市管理執法局的組建，使城市管理諸方面的行政處罰權得以相對集中，有效地解決了執法機構臃腫、職能交叉重疊、職責不清、協調困難、執法效率低下、執法成本不斷攀升等問題，減少了腐敗行為的發生，塑造了政府服務于民的良好形象。無論是從城市管理執法局建立的初衷，還是其在實際城市執法過程中收到的成效，與“大部制”改革的出臺和欲取得的效果基本一致。基于此，筆者認為相對集中行政處罰權是“大部制”改革的先行試驗，也是“大部制”改革在地方層面推行的一種有效方式。“大部制”改革在推行過程中可能遇到一些問題，諸如權力擴大導致監管難、已形成的部門利益、特殊利益和其他既得利益者對改革的多方式抵制、公務員隊伍能否保持穩定、精簡機構后的權力對接與重新整合問題等，[8]這些問題在武漢市城市管理執法局相對集中行政處罰權的試點中或多或少地遇到，他們通過單列城市管理執法專項編制，有效地解決了執法人員的身份問題；將執法隊伍的經費列入財政全額預算，確保了經費的來源，嚴格實行收支兩條線管理，罰款決定與罰款收繳分離實施，使執法行為與經濟利益脫鉤；在部門內建立專門的督查隊伍，配備專職人員，建立健全了執法責任制、執法過錯責任追究制、千分考核制等內部監督制度，建立城管110聯動服務臺受理群眾的舉報和投訴，建立義務監督員制度，聘請執法監督員，加大了監管力度；通過制定政府規章明確各部門之間的權責分工。這些措施在一定程度上緩解了“大部制”改革可能遭遇的困境，為“大部制”改革自上而下推行提供了寶貴的經驗。借鑒武漢市城市管理執法局相對集中行政處罰權的改革經驗，探索解決尚存在的問題，對“大部制”改革的全面展開和進一步深化行政管理體制改革無疑具有極其重要的意義。

參考文獻：

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責任編輯 侯 琦