能源價格和稅收改革面臨的問題及對策研究

牛　晨

一、我國能源價格和稅收體制現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國能源價格和稅收體制的特點

一是主要的一次能源品種、即直接開采利用能源資源的上游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品價格已經(jīng)形成以市場供需定價為主的局面。目前，除“重點合同”電煤價格以外，我國煤炭價格已經(jīng)完全由市場供求關(guān)系決定，原油價格實行與國際市場原油價格接軌，也基本上由市場供求關(guān)系決定，海上天然氣價格也由市場決定。煤炭、石油、天然氣等我國主力一次能源品種的價格已經(jīng)在很大程度上實現(xiàn)了市場化。

二是政府對終端消費的電力、成品油等主要能源品種的定價仍保持了決定權(quán)。自2009年起，實施新的成品油價格改革方案，我國成品油價格繼續(xù)與國際市場有控制地間接接軌，除燈用煤油、化工輕油、燃料用重油等品種的成品油價格由市場決定以外，航空煤油仍然實行政府定價，汽油、柴油等占據(jù)成品油絕大部分份額的大宗成品油商品仍舊實行政府定價和政府指導(dǎo)價。我國電價整體上處于政府管制之下，省級電網(wǎng)及跨省區(qū)域電網(wǎng)內(nèi)的各環(huán)節(jié)電價均由國家價格主管部門審批，地市及以下電網(wǎng)各環(huán)節(jié)電價則由各省級價格主管部門審批；此外，在發(fā)電市場逐步放開的情況下，為保證發(fā)電企業(yè)的正常運營，電煤價格事實上仍舊受到政府價格主管部門通過對“重點合同”電煤價格進行“協(xié)調(diào)”的行政干預(yù)。

三是能源財稅體制建設(shè)仍有待進一步完善。目前國家對能源資源的開發(fā)利用征收資源稅和資源補償費，征收對象是能源資源開采企業(yè)即上游企業(yè)，實行從量計征，很多品種的征收率長期保持不變，資源稅和資源補償費也由地方政府征收、支配和使用，尚未實現(xiàn)在全國范圍的統(tǒng)一征收和使用。近年來，隨著國際原油價格高漲，國家開始對國內(nèi)原油開采企業(yè)計征石油特別收益金，但其征收比率、使用領(lǐng)域和使用途徑等機制尚待完善。在消費稅方面，新的成品油價格和稅費改革方案邁出了關(guān)鍵的一步，在不開征新的燃油稅稅種的前提下，提高了汽油、柴油等成品油品種的消費稅稅率，規(guī)定了稅收的主要用途，有利于進一步推動節(jié)能減排和科學(xué)發(fā)展。

（二）對現(xiàn)行體制存在問題的分析

我國現(xiàn)行能源價格和稅收體制主要存在以下三個方面的問題：

一是能源資源收益的分配不盡合理。在我國，能源資源屬于國家所有，即全民所有，能源資源開發(fā)的收益應(yīng)由全體人民共享。但在現(xiàn)行能源價格和稅收制度下，國家（包括地方政府）在資源開發(fā)環(huán)節(jié)征收的資源稅和資源補償費稅率合計不足2%，對于原油開采因溢價而帶來的超額收益征收一定比例的特別收益金，石油等能源資源所包含的超額利潤絕大部分被開采企業(yè)所獲得，沒有直接由全體人民所共享。

二是大多數(shù)能源產(chǎn)品的成本尚不完全。在我國，特別是在一些資源型城市，煤炭等資源性產(chǎn)品的開發(fā)利用帶來一系列外部成本，包括資源性產(chǎn)品的前期開發(fā)成本、開發(fā)過程中造成環(huán)境破壞和污染而帶來的治理成本、以及資源枯竭后的退出成本等，總體來講這些成本在現(xiàn)行價格和稅收制度下沒有得到充分體現(xiàn)，企業(yè)開發(fā)利用資源的外部成本并沒有被完全內(nèi)部化，無論是煤炭、石油還是天然氣、電力，能源產(chǎn)品的成本并不完全。

三是部分能源產(chǎn)品不反映市場供求關(guān)系。在我國現(xiàn)行價格體制下，成品油、電力、天然氣等價格由政府制定。2008年，國際油價劇烈波動，一度沖高至140美元/桶以上、高于國內(nèi)煉油企業(yè)盈虧平衡點50美元/桶左右，又一度跌至40美元/桶以下、低于盈虧平衡點50美元/桶左右；與國際均衡價格相比較，目前國內(nèi)天然氣出廠價格不到等熱值原油價格的30%。由于國際市場能源價格波動幅度很大，隨著我國能源市場與國際市場的關(guān)聯(lián)程度日益緊密，在現(xiàn)行能源價格體制下，及時準(zhǔn)確地反映能源產(chǎn)品市場供求關(guān)系變化的難度越來越大。

二、現(xiàn)行能源價格和稅收體制可能帶來的問題

（一）價格不反映市場供求關(guān)系必將危及經(jīng)濟安全

據(jù)統(tǒng)計，2007年與2002年相比，國際市場初級產(chǎn)品價格上漲了1.75倍，其中能源價格上漲2倍，國內(nèi)原材料、燃料、動力購進價格上漲了40%；2008年，部分重要初級產(chǎn)品價格又經(jīng)歷了從暴漲向暴跌的劇烈振蕩。理論上講，如果價格不反映市場供求關(guān)系、長期高于或低于市場均衡水平，在價格高漲的時代，勢必會導(dǎo)致市場供應(yīng)減少、需求大于供給；在國內(nèi)外兩個市場、兩種價格的情況下，就可能引發(fā)套利行為，最終會危及穩(wěn)定供應(yīng)和經(jīng)濟增長。

（二）成本沒有在價格中得到完全體現(xiàn)不利于節(jié)能減排

目前，國家正在逐步完善環(huán)保收費制度，但總體來看，污水、廢氣的排污費征收標(biāo)準(zhǔn)只相當(dāng)于污染治理成本的一半，實際征繳率則更低。2006年，我國工業(yè)排放二氧化硫約為2300萬噸，按照相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)征收排污費約140億元，但是實際征繳額尚不足一半。全國城市污水處理費實際征收標(biāo)準(zhǔn)平均為每立方米0.5元，只相當(dāng)于處理成本的60%左右。

現(xiàn)行的價格和財稅政策實際上降低了企業(yè)使用能源資源的成本，不利于控制高耗能產(chǎn)業(yè)的過快發(fā)展、不利于改變少數(shù)人群的高耗能生活方式；資源開發(fā)利用過程中的生態(tài)環(huán)境等外部成本基本完全由能源產(chǎn)業(yè)的上游企業(yè)、能源資源富集地區(qū)來承擔(dān)，終端消費者和消費地區(qū)基本上沒有承擔(dān)這一成本。將能源資源開發(fā)利用的成本完全納入能源價格對于構(gòu)建有利于節(jié)能減排的政策和市場環(huán)境，對推動社會各方面形成節(jié)能減排意識等具有重要意義。從長遠來看，若不能還原真實生產(chǎn)成本，則難以真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（三）能源資源收益分配不合理影響社會公平

壟斷經(jīng)營。我國能源資源、特別是石油、電力、天然氣等行業(yè)，目前仍被少數(shù)大企業(yè)事實上壟斷。由于缺乏有效的市場競爭，這些企業(yè)在成本約束、運行效率、職工福利、服務(wù)質(zhì)量等方面與社會期待之間有一定差距；作為國有企業(yè)，長期以來利潤不上繳，能源資源收益的很大部分為企業(yè)所掌控；近年來，不少能源行業(yè)壟斷企業(yè)在海外上市，又使得國內(nèi)能源資源開發(fā)獲得的壟斷收益通過資本市場流向外國投資者。壟斷經(jīng)營造成的利益分配問題還包括，如何處理能源資源開發(fā)地區(qū)的利益與壟斷企業(yè)的利益關(guān)系。

無序開發(fā)。在主要一次能源品種定價機制實現(xiàn)市場化、而資源稅收體制尚未健全的情況下，隨著近年來能源價格上漲和一次能源資源開發(fā)企業(yè)的利潤高漲，地方政府和地方企業(yè)均有很強的積極性參與能源資源開發(fā)。但是，由于監(jiān)管制度、行業(yè)準(zhǔn)入制度的不健全，出現(xiàn)了能源資源無序開發(fā)、安全事故多發(fā)等一系列嚴重問題。其根源在于市場需求和現(xiàn)行價格稅收等體制機制使這些企業(yè)仍然有足夠的經(jīng)濟效益生存，而沒有足夠的約束迫其改善管理或使其退出。

上述問題直接關(guān)系到節(jié)能減排目標(biāo)能否實現(xiàn)，關(guān)系到能否順利實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、能否真正建立有利于調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的市場激勵機制。

三、能源價格和財稅改革的若干政策建議

（一）總體思路

推進能源價格和財稅改革，應(yīng)堅持“市場取向、政府調(diào)控，統(tǒng)籌兼顧、配套推進，總體設(shè)計、分步實施”原則要求。能源價格和財稅改革的目標(biāo)應(yīng)包括：還原資源性產(chǎn)品價格當(dāng)中的資源價格和各項成本，價格應(yīng)盡可能真實地反映市場供求關(guān)系，發(fā)揮價格和稅收體制推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用。具體包括：

一是要按照市場導(dǎo)向原則的要求，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用；要逐步放松政府對價格的直接管制，引入競爭機制，讓價格在市場競爭中形成；對部分不能形成競爭的領(lǐng)域，政府制定價格時也要充分考慮市場供求狀況。

二是要落實污染者和使用者付費的原則，還原真實成本。無論是能源生產(chǎn)者還是能源消費者，無論是企業(yè)還是居民，在能源生產(chǎn)和利用過程中對環(huán)境造成污染和破壞的，要繳納污水處理、垃圾處理、排污等各種費用。要逐步提高環(huán)保收費標(biāo)準(zhǔn)，使之逐步達到能夠彌補污染治理成本的水平。

三是要合理設(shè)定資源稅費標(biāo)準(zhǔn)，真正體現(xiàn)資源稀缺性。國家作為資源所有者，應(yīng)當(dāng)代表全體人民，通過征收資源稅費獲得相應(yīng)收益，并以資源稅費作為調(diào)節(jié)資源配置、維護社會公平的手段。調(diào)整完善現(xiàn)行資源稅政策，將從量計征改為從價計征，使資源稅征收額度與能源資源市場價格、進而與資源開采收益聯(lián)系起來。逐步提高資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)，將因資源開發(fā)而獲得超額利潤的大部分以稅金形式上繳國家，保證全體人民作為所有者的權(quán)益。

在具體推進改革的進程中，為解決能源價格改革可能給低收入群體帶來沖擊、以及可能給高耗能產(chǎn)業(yè)帶來沖擊進而影響經(jīng)濟增長的問題，建議在能源價格市場化的大前提下，總結(jié)新一輪成品油價格和稅費改革的成功經(jīng)驗，即價格改革要與財稅改革相配套，逐步實現(xiàn)不再以直接干預(yù)價格、而以財稅政策作為主要手段進行能源價格宏觀調(diào)控的目標(biāo)。

（二）能源價格和稅收改革具體建議

1、短期政策建議

一是通過采取健全儲備體系等措施，增強應(yīng)對市場變化能力。在價格關(guān)系沒有完全理順、壟斷行業(yè)改革尚未到位的情況下，為應(yīng)對價格大幅波動、供應(yīng)形勢變化對國內(nèi)市場的沖擊和影響，應(yīng)盡快建立主要初級產(chǎn)品的儲備制度，形成包括國家儲備、地方儲備和商業(yè)儲備在內(nèi)的、完善的儲備體系；同時，既要明確各級政府必須承擔(dān)的責(zé)任，也要明確企業(yè)特別是國有企業(yè)的責(zé)任，共同應(yīng)對市場變化。要進一步加強對國際市場的研究、增強我國在初級產(chǎn)品國際貿(mào)易中的議價能力、合理利用進出口貿(mào)易手段維護我國經(jīng)濟利益。

二是靈活運用財政稅收手段，減輕國際市場價格波動對國內(nèi)的沖擊。對于原油等受國際市場影響較大的初級產(chǎn)品，要抓緊研究運用財政稅收手段，減輕價格波動對終端用戶、主要是城鄉(xiāng)困難群體和特定行業(yè)的沖擊。在落實好成品油價格稅費改革方案有關(guān)補貼政策的基礎(chǔ)上，要研究運用石油特別收益金等從資源性產(chǎn)品獲得的收入，建立相應(yīng)產(chǎn)品的價格調(diào)節(jié)基金，當(dāng)價格波動幅度過大時，啟用基金用于補貼生產(chǎn)企業(yè)和特定群體。

三是“小步快跑”地理順價格關(guān)系。對成品油等一些價格主要受國際市場變動影響的品種，在不改變現(xiàn)行定價機制和方法的基礎(chǔ)上，通過分階段、有步驟、小幅度地進行調(diào)整、逐步向國際市場價格水平靠攏。在制定調(diào)價方案時，要充分考慮調(diào)價的頻率和每次調(diào)價的幅度，避免出現(xiàn)套利等問題。

2、長期政策建議

煤炭。推動重點合同電煤價格逐步與市場價格接軌。逐步提高煤炭開采的準(zhǔn)入門檻，建立全國性煤炭交易市場，促進煤炭企業(yè)間有效競爭。探索建立探礦權(quán)、采礦權(quán)交易市場，確保企業(yè)通過公開競爭獲得資源。逐步提高煤炭資源稅標(biāo)準(zhǔn)，提高煤炭資源開采超額利潤征收比例。將煤炭采礦權(quán)的取得成本、資源開采成本、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本、安全生產(chǎn)成本、資源枯竭后的退出成本等，通過稅費等形式在生產(chǎn)成本和煤炭價格中加以體現(xiàn)。推動產(chǎn)煤省份盡快按照有關(guān)規(guī)定設(shè)立礦山治理恢復(fù)保證金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金，按照煤炭銷售收入的一定比例提成，用于煤礦環(huán)境治理和資源枯竭后企業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)。

原油。逐步放開原油進口，允許國內(nèi)符合條件的企業(yè)和個人進口原油。積極參與國際原油價格的形成，通過建設(shè)石油期貨市場，增強在國際石油市場的話語權(quán)。改石油特別收益金為石油資源稅，通過核算原油開采成本，在確定合理利潤的基礎(chǔ)上，對原油開采企業(yè)按“成本＋合理利潤”的原則征收資源稅，提高原油開采超額利潤征收比例。石油資源稅的用途，一方面用來補貼農(nóng)民、低收入群體、公共交通等特殊的成品油終端用戶，一方面通過稅收返還等適當(dāng)途徑用于國內(nèi)企業(yè)購買國外原油開采權(quán)益等，維護國家能源安全。

成品油。放開成品油進口、生產(chǎn)、流通和銷售領(lǐng)域，將國內(nèi)原油開采和成品油加工銷售環(huán)節(jié)分開，允許符合產(chǎn)業(yè)政策和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和個人參與成品油的進口、生產(chǎn)、流通和銷售的各個環(huán)節(jié)。成品油出廠價格、流通價格、零售價格均應(yīng)以市場供求關(guān)系為基礎(chǔ)確定。研究制定對不同用戶有差別的油品消費稅率，調(diào)節(jié)消費結(jié)構(gòu)；通過稅收優(yōu)惠政策，對特定用戶進行補貼。參照別國成功經(jīng)驗，不再直接制定價格或設(shè)定價格上限，探索以稅收調(diào)節(jié)成品油終端價格的調(diào)控機制。

天然氣。放開天然氣特別是液化天然氣進口，允許符合相關(guān)政策和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和個人參與天然氣進口貿(mào)易。考慮到天然氣行業(yè)具有自然壟斷的特殊性，一方面應(yīng)提高天然氣定價水平、向國際市場價格靠攏、理順天然氣價格與可替代能源的比價關(guān)系，另一方面參考沿海地區(qū)液化天然氣到岸價格，計入儲存、管輸?shù)瘸杀荆鳛槌鞘虚T站價格；按照市場凈回值定價原則，以門站價格扣減國內(nèi)天然氣產(chǎn)地至銷售地的管輸?shù)瘸杀荆鳛閲鴥?nèi)天然氣田的天然氣出廠價格。在完善天然氣價格機制的同時，征收天然氣資源稅，原則和用途類似于石油。

電力。按照發(fā)電和售電價格由市場競爭形成，輸電和配電價格實行政府按成本定價的改革目標(biāo)，穩(wěn)步推進電價改革。全面落實差別電價、可再生電力加價，嚴格清理取消對高耗電產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠電價。繼續(xù)推行分時電價等電力需求側(cè)管理制度。嚴格執(zhí)行煤電價格聯(lián)動。改革銷售電價分類結(jié)構(gòu)，逐步將按用電用途分類改為按電壓等級和負荷特性分類，使各類用戶價格合理反映供電成本，減少交叉補貼。對于低收入群體、農(nóng)民等特定終端電力用戶和特定行業(yè)，要將煤炭資源稅中的一部分用于補貼電價上漲波動所造成的影響。

此外，在推動能源價格改革的同時，需要進一步深化能源行業(yè)特別是壟斷企業(yè)體制改革，對具備競爭條件的領(lǐng)域，要堅決打破壟斷、引入競爭，完善市場體系，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。對不能形成有效競爭的自然壟斷性行業(yè)，要建立和完善成本效益考核制度，強化企業(yè)成本約束機制，促進企業(yè)加強管理、提高效率。能源壟斷行業(yè)市場化改革是能源價格和稅收改革的前提。

總之，能源價格和稅收改革的目標(biāo)是，無論上游價格還是終端價格，除天然氣和電力終端銷售等自然壟斷領(lǐng)域以外，均應(yīng)由市場供求關(guān)系決定；對于資源開采環(huán)節(jié)要征收資源稅，對于開發(fā)利用、終端消費等環(huán)節(jié)造成環(huán)境影響的，都要征收環(huán)境稅費，對于終端消費不同用戶通過征收消費稅、差別稅率等措施加以調(diào)節(jié)；所征收的資源稅除用于購買國外資源開采權(quán)等能源安全領(lǐng)域外，主要用于應(yīng)對價格波動，通過補貼特定群體的方式，規(guī)避價格上漲對終端消費群體的影響。

（作者單位：國家發(fā)展改革委能源研究所）