關于完善農村社會保障制度的法律思考

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A

內容摘要：進一步完善農村社會保障制度，是社會保障基本理念、實現和諧社會和發展農村市場經濟的客觀要求。本文指出，要將農村社會保障納入全國統一的社會保障體系，以《憲法》為根本依據，加快社會保障立法工作，最終實現城鄉一體、一元化的社會保障體系。

關鍵詞：農村社會保障制度 法律體系

社會保障制度體現了人類文明，是人道主義和社會公正的標志。農村社會保障制度有利于促進農村經濟的現代化和整個國民經濟的發展，保持社會的穩定。目前，我國社會進入轉型期，進一步完善農村社會保障制度勢在必行。

我國農村社會保障的立法狀況

新中國建立后，在城鎮職工和國家機關干部中建立了統一的社會保險制度。但當時由于種種原因，農村社會保障主要依靠集體經濟的力量來保障，只形成了對“五保戶”的社會救濟以及對特殊人群的社會福利，直到1957年才逐漸提出農村合作醫療制度。這時的農村社會保障，只是一種較低水平上的保障。到了“文革”，社會保障體系受到了劇烈的沖擊，發展停滯。

十一屆三中全會以后，家庭聯產承包責任制取代了原有的集體生產制，家庭成了基本的生產單位，集體經濟逐步解體，廣大的農民幾乎不享有任何社會保障，承受著巨大的社會風險。

1992年，民政部頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，并在全國農村有條件的地區推開，但它不僅面小，而且政府不承擔直接財力支持的責任，集體補助又常常落空，社會保險演變為“個人儲蓄保險”，結果使得很多農民年老時真正能領到的養老金很低，根本解決不了養老問題。

總之，相當一段時期內，我國農村社會保障既沒有建立起統一的、適用范圍較大的社會保障法律制度，如作為社會保障法核心的《社會保障法》至今仍未出臺，又沒有國務院頒布的行政法規，就是部門規章也只在部分地區試行。

完善農村社會保障制度的必要性

（一）是社會保障基本理念的內在要求

所謂社會保障，指的是國家以普遍的名義，以全社會的名義，對社會成員實行的從生育、疾病、工傷事故、失業、養老直至死亡這一生命過程的各種保障措施，使“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨皆有所養”。社會保障制度的建立、實施，體現了人道主義，是人類社會從農業社會進入工業社會之后生產更進一步社會化的產物。

社會保障權是現代社會中的一項基本人權?！妒澜缛藱嘈浴返?2條規定：“所有公民，作為社會成員之一， 都享有社會保障權”；第25條第1款規定：“人人有權享受其本人及其家屬所需的生活水平，舉凡衣、食、住、醫療及必要的社會服務均包括在內，于失業、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時，有權享受保障?！?966年聯合國大會通過的《經濟、社會和文化權利公約》第9條規定：“本盟約締約國確認人人享有社會保障，包括社會保險。”由此規定可見，社會保障權已成為一項基本人權，得到了世界的普遍認可。

社會保障權作為公民基本權利，具有普遍性，強調一切社會成員都享有社會保障權，國家實施社會保障的范圍應包括所有社會成員，不是只有一部分人享有社會保障權，另一部分人則被排除在外。社會保障權作為公民的基本權利，應該直接為憲法和法律所規定，公民社會保障權實現的范圍、程度、方式也都由法律規定，國家和社會有責任保障其實現，任何機關、團體單位和個人都不得非法限制和取消公民的社會保障權。

（二）是實現和諧社會的重要制度保障

和諧社會的核心是社會各個方面經濟利益的協調。而社會各方面經濟利益關系的協調，既是實現誠信友愛、安定有序的前提條件，也是實現人和自然和諧相處的基礎。社會保障制度是協調社會不同階層、不同群體經濟利益關系的重要制度。通過養老保險等方式，從制度上實現收入的代際轉移，弱化代際之間的經濟利益矛盾和代際沖突；通過醫療、生育、工傷保險等制度，以互助共濟的方式，滿足勞動者的醫療需求，保證勞動力的生產和再生產；通過社會救助、失業保險等方式，將社會財富的一部分轉移給缺乏收入獲取能力的社會貧困人口，可以縮小社會不同階層的收入差距，避免社會矛盾的激化；通過社會福利的方式，在保障特殊社會群體(包括殘疾、孤兒、孤老等)基本生活需要的同時，不斷改善全體社會成員的物質和精神生活條件，使社會成員分享經濟社會發展的成果。我國城鄉差距的日益擴大帶來了不安定因素，擴大了收入分配差距。如果任其擴大，將對和諧社會建設構成嚴重威脅。進一步社會保障制度，無疑對推進和諧社會建設具有重要而深遠的意義。

（三）是發展社會主義農村市場經濟的客觀要求

1.土地提供的就業保障不充分，農村居民失業風險產生且加劇。我國人多地少，土地為農村居民所提供的就業保障不充分。隨著農業生產率的不斷提高，農村剩余勞動力的數量必然增長。據統計，2002年底，我國農村已有勞動力約4.8億，其中有1.6億在當地從事鄉鎮企業和其他非農產業，而農業實際需要勞動力約1.7億，這樣就有1.5億的富余勞動力。在我國13003.92萬公頃（19.51億畝）耕地中，坡度大于25度的陡坡耕地為607.15萬公頃（0.91億畝），按照國家有關規定，25度以上的陡坡耕地應當有計劃地逐步退耕還林、還草，以改善生態環境。這樣的話，土地對農村勞動力的吸納數量將減少700萬以上。由于農村勞動力文化程度、勞動技能偏低，農村勞動力供大于求的矛盾將在一定時間內持續下去，甚至會越來越尖銳。

2.農民收入水平下降。從1997年到2000年，農村居民人均純收入實際年增長率逐年下降，2000年甚至降低到2.1%；而同期城鎮居民人均可支配收入卻保持著高速的增長。2001年到2003年，農村居民人均純收入增長速度回升，但是仍然沒有超過5%；而同期城鎮居民人均可支配收入實際年增長率卻保持在8.5%以上，2002年甚至達到了13.4%。實際上，自上個世紀80年代中期農民收入增長放緩后，1997 年以來，農民收入已連續7年低速增長，不及城鎮居民收入增量的1/5 ；城鄉居民收入差距持續擴大，由上世紀80年代中期的1.8∶1左右，擴大到2003年的3.2∶1。 如果把醫療、教育、失業保障等非貨幣因素考慮進去，差距更加懸殊。隨著農業稅的取消和政府轉移支付的力度加大，農民收入水平近年有所提高，但整體水平仍落后城鎮居民生活水平。

3.家庭保障功能逐漸弱化。隨著農村經濟體制改革和計劃生育工作的深入進行以及現代觀念的沖擊，我國農村過去三代同堂的大家庭逐漸被父母和子女居住的現代小型核心家庭所取代，家庭結構不斷簡化，家庭規模漸趨縮小。我國農村居民家庭平均每戶常住人口由1980年的5.54人下降到1994年的4.54人，每個勞動力負擔人口（含本人）也由2.26人減少到1.57人，農村家庭養老保障功能受到巨大沖擊。據北京大學在山東、安徽兩省對3610戶農民家庭抽樣調查資料表明，農民家庭的養老功能正在退化。

4.完善農村社會保障制度是促進農業現代化的基本條件。農業現代化必須實行科學種田，發展適度規模經營，發展集體經濟。發展農業適度規模經營，要有兩個基本前提：一是農業勞動力能夠穩定地進入非農產業，農民家庭收入來源主要依靠非農產業；二是要有可靠的社會保障能夠幫助他們抵御未來生、老、病、死、傷、殘等事故風險，免除他們的后顧之憂。否則，即使他們能夠穩定地從事非農產業并獲得穩定的高收入，也不會放棄土地使用經營權。土地是農民抵御未來風險最基本、最可靠的保障。由此可見，完善農村社會保障制度是促進農業規模經營，實現農業現代化的基本前提。

總之，完善農村社會保障制度，補償家庭保障功能，是廣大農村勞動者的迫切需要，是促進農村社會經濟持續穩定快速發展的客觀要求，我國應當抓住當前經濟體制改革的契機，推進農村社會保障制度的完善。

構建完善的城鄉社會保障法律體系

社會保障實質是一種法律保障。從世界各國的情況來看，完備的社會保障制度的建立都是立法在前。有關法律完備了，公民的社會保障意識增強了，社會保障制度才有可能建立和完善。因此，以立法方式謀求長期解決社會保障問題，應是社會保障制度改革的首要基礎工作。

社會保障是公民的一項基本權利，農村社會保障必須納入全國統一的社會保障體系。因此，必須加快社會保障立法工作，逐步形成統一的社會保障法律體系、管理和實施體系、運作體系。

（一）《憲法》是形成和完善社會保障法律體系的根本依據

憲法，是我國的根本大法，是一切其他法律的制定依據，具有最高的法律效力?！稇椃ā返谑臈l規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業?！边@些規定為制定和完善社會保障法律體系提供了根本依據，我國應根據憲法精神，加快制定和完善與之相配套的社會保障法律體系。

（二）逐步建立全國統一的社會保障法律體系

構建完善的社會保障法律體系是我國市場經濟的客觀要求。社會保障法律體系應包括以下層次：第一層次是根據憲法制定相應的《中華人民共和國社會保障法》。作為社會保障的基本法，應對社會保障的對象、范圍，社會保障基金的籌集和管理，公民的社會保障權利和義務，社會保障機構的設置和職能，公民享受社會保障的程序，侵害公民社會保障權利行為的處置等等做出具體的規定。第二層次是社會保障的主干法。在社會保障基本權利法案的基礎上，進一步制定和完善勞動保險法、醫療保險法、老年保障法、軍烈屬保障法等等專門的社會保障立法體系。第三層次是中央政府制定的行政法規、實施細則、各個部門的規章以及一些地方性的法規。這些法律法規構成我國社會保障的法律體系。

（三）制定切合城鄉、地區和經濟發展實際的實施細則

由于我國幅員遼闊，地區之間經濟水平差別較大，在全國統一的法律體系下，由各省、市、自治區制定實施細則，但是基本規定不能改變。在立法過程中，一方面，要面對農村與城市之間的差別，地區間的差別，社會保障立法應體現農民的公民權利，維護農民的社會保障權益。另一方面，要遵循普遍性與平等性原則。城鄉一體化是大勢所在，要考慮到農民流動及收入增加的需要給予一定的彈性政策，逐步做到城鄉一體化的社會保障格局，考慮社會環境的可容受程度，力戒急于求成思想，要逐步、穩妥、有序地完善社會保障法律體系。

參考文獻：

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作者簡介：

申長永（1964-），男，湖北隨州人。襄樊職業技術學院副教授，主要從事法律和政治理論課教學與研究。