民族地區縣域文化衛生服務供給調查

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A

內容摘要：從少數民族地區縣域公共服務的現狀來看，民族地區縣級政府財政基本是保工資、保運轉的“吃飯財政”，用于公共服務的財力嚴重不足。在文化、醫療衛生等公共服務領域，民族地區與其他地區的差距依然非常突出。本文以湖北省恩施州宣恩縣為例，對民族地區縣域文化衛生服務供給狀況進行分析，并就相關問題提出了政策建議。

關鍵詞：民族地區 縣域文化衛生服務 供給

近年來，民族地區各級政府堅持以人為本，更加重視社會發展和改善民生，積極解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，加快社會公共服務體系建設，推動了民族地區文化衛生事業又好又快發展。然而必須清醒地認識到，當前民族地區文化衛生事業的規模和質量還遠遠不能滿足當地人民群眾日益增長的需要，還未建立較為完善的社會公共服務體系。基于此，本文在對湖北省恩施州宣恩縣進行實地調查的基礎上，探討了民族地區縣域文化衛生服務供給狀況。

恩施州宣恩縣文化衛生服務供給現狀

（一）文化服務供給現狀

截至2007年底，宣恩縣廣播人口綜合覆蓋率達到92.0%，電視人口綜合覆蓋率達到93.6%，均低于恩施州的平均水平（恩施州這兩項指標分別為94.56%和94.85%）。近年來，該縣在湖北省文化廳和恩施州文體局大力支持下，共爭取到總價值近300萬元的設備和項目資金，這無疑給宣恩縣農村文化建設注入了活力。隨著該縣長潭河鄉文化站維修改造工程的完成，該縣其他鄉鎮文化站維修改造工程也在建設中。同時，涉及18個行政村的健身工程已投入建設。在此基礎上，宣恩縣也爭取到了總價值約80萬元的流動電影放映車、新聞出版稽查專用車和流動演出車，還爭取到了14臺電影放映機以及40個“農家書屋”的建設資金、價值68萬元的全國“文化信息資源共享工程”的器材與設備。

（二）衛生服務供給現狀

近年來，宣恩縣的衛生事業得到了一定發展。2007年末，全縣擁有衛生機構252個，衛生技術人員883人(執業(助理)醫師422人)，衛生機構床位數736張，農村衛生條件得到改善。全年農村改水累計受益率達到8%，農村衛生廁所普及率達到42.2%。農村合作醫療順利推行，農民“看病難”的問題得到一定緩解。參加農村合作醫療的人數達26.01萬人，參合率82.3%，低于2007年全國平均水平（全國新型農村合作醫療參合率為86.2%）。全縣有基層醫療機構304家（含個體診所）；藥品批發企業1家，藥品零售連鎖門店30家，藥品零售企業20家，非處方藥品銷售點38家；承擔“兩網”（藥品監督網和藥品供應網）藥品配送的藥品經營企業10家。目前，宣恩縣沒有藥品零售點的行政村245個，沒有衛生醫療點的行政村47個，既沒有藥品零售點又沒有衛生醫療點的行政村9個，占3.2%。

恩施州宣恩縣文化衛生服務供給存在的問題

2007年，宣恩縣地方一般預算收入為5270萬元，一般預算支出42871萬元，支出缺口37601萬元。2007年上級補助35526萬元，上級補助率達83％。在上級補助中上級專項補助占比較高，縣級理財空間有限。2002年以來，上級專項補助占上級補助的比重達到20％以上，2007年達到31％。從支出情況看，上級專項補助占本級一般預算支出的比重始終保持在20％左右，2007年達到25％。由于上級專項補助帶有指令性、政策性，縣級財政理財的空間減少。

（一）文化服務供給存在的問題

近年來該縣因體制不順、機制不活、基礎設施落后，文化事業發展可謂舉步維艱；農村的文化陣地幾近喪失，鄉鎮文化站房屋被擠占或改作他用；文化專干或被抽調，或在客觀困難條件下勉強維持文化工作；文化經費沒有保障，導致文化活動難以開展。面對這一現狀，該縣從2006年開始著手解決農村文化建設所面臨的問題，對各個文化工作要素進行重組。

首先，變“以錢養人”為“以錢養事”，將鄉鎮文化服務中心的人事調配、經費使用、資產管理權限全部上交縣文體局。在此基礎上，縣文體局與各鄉鎮文體中心簽訂年度文體工作目標任務合同書，加強目標管理，實行工作績效與工資掛鉤，嚴格獎懲兌現。

其次，縣政府每年把用于農村文化建設和文化活動的經費納入財政預算，專戶管理，并做到逐年增加。全縣鄉鎮文化經費從體制改革前不足30萬元增加到2007年的47.37萬元，2008年達到了60萬元。鄉鎮文體工作人員預算經費已從2007年的人平1.97萬元增至2008年的2.4萬元，增幅達12%。縣財政還拿出25萬元用于鄉鎮文化站站房維修和設備購置。

然而，該縣文化服務供給中仍然面臨著一些尷尬問題。比如，現在各鄉鎮外出務工人員比較多，家中多是留守的老人和小孩，因此流動演出車、“農家書屋”等的使用率不高，有時下鄉放映電影的時候觀眾非常少，群眾從這種程式化的服務中獲益不多。

（二）衛生服務供給存在的問題

與恩施州其他縣市以及湖北省平均水平相比較，宣恩縣衛生服務供給仍然有不小的差距。截至2007年底，湖北省共有衛生機構9170個，衛生技術人員21.41萬人，衛生防疫、防治機構212個，衛生技術人員9329人，病床床位14.32萬張。2007年底湖北省平均每萬人擁有衛生技術員36.8人，每萬人擁有床位數23.6張。恩施州來鳳縣這兩個指標分別為31.44人和22.5張，而宣恩縣這兩個指標分別為25.33人和21.1張，均低于恩施州來鳳縣及湖北省平均水平，可見宣恩縣衛生醫療基礎設施十分落后，專業技術人才緊缺。

該縣鄉鎮衛生院不少設備仍處在上個世紀六七十年代水平，醫護人才流失的現象非常普遍。醫療技術水平較差以及政府投入不足、基礎設施落后等，仍然是造成農民“看病難，看病貴”的主要原因之一，加之農民衛生意識淡薄，健康投資理念差，因病致貧、因病返貧現象明顯，影響了農民群眾的身體健康和生活質量，制約了新型農村合作醫療制度和農村衛生事業的改革與發展。

宣恩縣個別鄉鎮衛生院至今仍靠血壓計、體溫計、聽診器這些最簡單的醫療設備，勉強維持低水平的醫療服務。如宣恩縣沙道溝鎮衛生院每天的門診病人在80人次左右，住院病人每月接近300人，而在醫院檢驗科室卻沒有基本的醫療設備，給診斷帶來了隱患。

由于待遇低，工作條件差，近十年來沒有一個大學生愿意分配到該鄉鎮衛生院工作，而有經驗的醫生紛紛離職而去。沙道溝鎮衛生院沙坪分院在鄉鎮改制前是一所鄉鎮衛生院，由于人員流失等原因，一度閑置了7年之久，造成沙道溝鎮17個村的2萬多群眾看病就醫極不方便。直到2008年10月29日，縣衛生局投資5萬元對沙坪衛生院的房屋進行了維修，添置了醫學儀器設備，沙道溝鎮衛生院沙坪分院才又正式掛牌運行。

造成上述問題的原因是多方面的，如公共醫療衛生的公益性質被淡化；政府對醫療衛生事業投入嚴重不足，政府監督管理缺位；醫療資源配置存在結構性矛盾，農村和社區公共醫療衛生薄弱；公共衛生預防體系建設被忽視等。

提高民族地區縣域文化衛生服務供給水平的政策建議

（一）界定縣鄉財政的事權范圍且加大財政投入

要將農村公共衛生等大額支出事項的支出重心提高到中央、省級財政，同時調整政策性地方財政支出應配套的比例，合理劃分財權與事權。長期以來，我國縣鄉財政對農村義務教育、公共衛生、社會保障這些本應由中央、省級財政負擔的事項承擔主要的支出責任。

這些事項支出基數大、剛性強、增長快，給縣鄉財政造成了沉重的壓力，按照財政合理分權的“利益歸宿”原則及受益原則，同時考慮到這些事項對于國家發展和社會進步的重要戰略意義，應由中央、省級財政對這些重要事項承擔起主要的支出責任。

（二）增加有效文化供給并發展民俗文化產業

要從民族地區的實際出發，重視研究民族地區人們的實際需求，并據此增加有效文化供給，發揮已有文化設施的作用，充分調動文化積極分子的積極性，建立和完善工作機制，為建設社會主義新農村提供良好的文化條件。同時，發展農村文化事業，搞好農村公共文化服務，要以保障人民基本文化權益、滿足群眾精神文化需求為目標，以健康向上、公益服務、普惠共享、滿足需求為原則，一手抓公益性文化事業，一手抓經營性文化產業，健全公共文化服務體系。當前，民俗文化產業發展勢頭強勁，前景看好，因此要進一步加大開發力度，不斷創新機制，發掘潛力，培育人才，打造品牌，開拓市場，使民俗文化產業帶動地方經濟發展。

（三）加強醫療衛生保健服務體系的建設

一是公共醫療衛生的改革和發展都要堅持公益性質。民族地區各級政府要加大投入，強化監管，維護規范的醫療衛生秩序。二是深化醫療衛生體制改革。“建設覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度、實現人人享有基本衛生保健服務的目標”是改革的方向，但醫療衛生市場化取向的改革還須繼續探索，因為最終建設多層次、高水平、高質量的醫療衛生保健服務體系，政府不可能全包，還必須依靠市場化醫療衛生改革，這是大勢所趨。三是要調整不合理、不公正的醫療資源配置，把民族地區醫療衛生的重點放在農村和城鎮的社區，構筑好民族地區新型農村合作醫療制度與城鎮社區衛生服務這兩張網，為民族地區人民提供“基本”的醫療保障。四是改變當前重治療輕預防的局面，把疾病預防工作重視起來，重視健康知識的傳播，重建預防為主、防治結合的公共醫療衛生體系。

（四）加強統籌規劃以提高資金使用效率

從中央到地方政府各職能部門在向下注入公共服務資金和出臺政策時，應加強協調配合，打破條塊分割，避免各部門在公共服務供給上無序供給和資金浪費，盡量將有限的資金集中起來，優先滿足最迫切的基本公共服務需求。同時，應進一步合理劃分縣鄉財權與事權及各自的公共服務供給責任，推動縣市區機構和公益型事業單位進行分類改革和建立縣市區預算內公共服務投入以項目為基礎，集中預算投資撥款制度，完善鄉鎮公益事業財政支出監督制度。民族地區要整合人力資源且重構組織體系，應著眼于一個市或一個縣的角度，統籌兼顧，重新整合、配置資源，再造一個適應不同市場需求、更靈活的跨鄉跨縣的扁平化公益型事業單位組織體系。

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4.陳達云，段超，楊勝才.民族地區專業技術人才現狀與對策研究—湘鄂渝民族地區專業技術人才隊伍調研報告[J].民族研究，2004（2）

作者簡介：

柳勁松（1972.10-），男，漢族，湖北咸寧人，博士，中南民族大學公共管理學院講師，主要研究方向：公共管理、中小企業發展。