新農村建設中金融創新的法律思考

呂志祥　高兵桃

中圖分類號：F830.6 文獻標識碼：A

內容摘要：新農村建設需要完善的農村金融服務體系，但我國農村金融體系不健全，金融服務供給不足，因此，加強農村金融創新，建立一個有效的農村金融服務體系迫在眉睫。法制是現代金融的基石，所以，要建立農村金融創新的長效機制，必須相應地加快農村金融法制建設的進程。本文在分析現行農村金融體制缺陷的基礎上，對完善我國農村金融法律制度提出了初步構想。

關鍵詞：新農村建設 金融創新 金融體制 金融法

新農村建設中金融創新的重要性和緊迫性

我國社會主義新農村建設的目標是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，這20個字的目標充分表明，我們要建設的新農村，是社會主義經濟建設、文化建設、社會建設和黨的建設協調推進的新農村，是農村“三個文明”共同發展的新農村，是富裕、民主、文明、和諧的新農村。顯然，新農村建設的中心任務是經濟建設。通過推進新農村建設，可以加快農村經濟發展，增加農民收入，推進城鄉協調可持續的發展。在這一過程中，金融對新農村建設的支持作用就顯得非常明顯。新農村建設中農民的生產、生活都需要完善的金融服務，農民擴大生產、投資辦廠等均需資金購買配套的生產資料，農民生活中蓋房、成親、購買耐用消費品也有資金需求。隨著新農村建設的推進以及農村工農企業的發展，小城鎮建設也將加快速度，與此相適應，房地產、醫療衛生、文化娛樂等產業也將迅速發展，這些都離不開農村金融的支持和服務。顯然，農村金融已直接影響農民的生產生活和新農村建設的順利進行。

但是，我國農村金融體系不健全，業務單一，管理粗放，金融服務供給不足，我國現行農村金融體系已很難適應新農村建設的需求。更為嚴重的是，在這種體制安排下，金融機構在農村的活動主要是為城市工業發展動員儲蓄，其邏輯結果必然是農村地區成為城市和工業發展的凈資金提供者。因此，改革現行農村金融體制，進行金融創新，建立一個有效的農村金融服務體系具有緊迫性。

所謂金融創新是指在經濟發展過程中金融要素的重新組合，以滿足經濟發展的新需要，同時獲得潛在的金融利潤，它包括金融制度創新、金融業務創新、經營理念創新、組織機構創新等多方面的創新。金融創新是以傳統銀行業務為依托，不斷開發出新的業務品種、新的金融工具，使銀行服務領域不斷深化，服務方式不斷更新，服務功能不斷提升的過程。胡錦濤總書記在2007年指出：金融是現代經濟的核心，與人民群眾切身利益息息相關。要全面推進金融改革發展，著力加強現代金融體系和制度建設，創新金融組織體系和發展模式，創新金融產品和服務，創新金融調控和監管方式。要把農村金融改革發展作為金融工作的重點，健全農村金融基礎服務體系，充分發揮各類農村金融組織作用，加快建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系。由此可見，國家非常重視金融創新，并將農村金融改革和發展看作金融工作的重點。這無疑為創新農村金融體系，提高農村金融服務質量指明了方向。此前，金融在農村經濟發展中的作用并沒有完全發揮出來，很重要的一個方面是金融創新不夠，在國家全面推進新農村建設的過程中，只有進行金融創新，農村金融體系才能更好地支持農村經濟的發展。

現行農村金融體制的缺陷

金融創新需要良好的體制環境，但是我國現行農村金融體制的一些缺陷和不足卻不利于金融創新的開展。我國農村金融機構的主體是中國農業銀行、中國農業發展銀行和農村信用合作社，作為主要面向中國農業、農村和農民的金融機構，它們共同形成了一種商業金融、政策金融與合作金融分工協作的農村金融格局。但是由于內部運作機制的不完善和缺乏外部政策環境的支持，我國現行農村金融體制的缺陷非常明顯。

（一）農村商業性金融供給不足

在現代市場經濟社會，商業性金融應當是金融體系的主要力量。但是，由于大部分商業銀行已從農村撤出或不愿涉足農村，我國農村商業性金融供給嚴重不足。由于農業具有生產周期長、投資回報率低、風險高等特征，甚至中國農業銀行在農村的分支行機構也大為縮減。據中國人民銀行統計，2006年底，我國貸款余額22.5萬億元，金融機構農業貸款僅為1.32萬億元，占5.9%；金融機構鄉鎮企業貸款僅為6222億元，占2.8%。許多農戶和企業的結構調整項目，往往因缺乏資金而難以啟動，甚至不可持續。國有商業銀行收縮在農村領域的戰線以后，農村金融資源已主要向郵政儲蓄和農信社集中，而縣級郵政儲蓄的絕大部分資金不發放貸款，而轉存中國人民銀行或直接上劃省級郵政儲蓄機構，直接流出了農村。雖然中國人民銀行以轉貸農業發展銀行和對農村金融機構再貸款方式將部分資金又返還給了農村領域，但非常有限。農村資金的大量外流使農業和農村經濟發展受到嚴重制約。

（二）農村政策金融功能不全

由于資金來源不穩定，撥補資金常常不能按時到位，農發行實際上不得不主要通過向商業銀行發行金融債券和向中央銀行借款來籌集資金，使籌資成本上升，與農發行的優惠貸款形成了巨大的利差缺口。而農發行的資金主要是為支持糧棉油等農產品流通各環節的營運需要，以流動資金貸款為主體的收購、調銷和儲備貸款。由于糧食企業從農發行獲得貸款后，沒有還貸的激勵和壓力，很容易產生較高比例的不良貸款，進而影響到中央銀行再貸款資金的回收。同時，農發行僅是在農產品收購方面發揮著政策性金融組織的作用，其業務功能單一地退化成“糧食銀行”。農發行作為我國唯一的農業政策性金融機構，目前只承擔國有糧棉油流通環節的信貸業務，金融功能不全，無力從事農業開發、農業產業化和農村基礎設施建設等支農事業，極大地制約了農業生產條件的改善、農村產業結構的調整和新農村建設。

（三）合作性金融支農乏力

農信社作為農村金融的主力軍和聯系農民的金融紐帶，在支持“三農”經濟發展，促進社會主義新農村建設中，有著義不容辭的責任。1996年至今，我國的農信社改革經歷了艱辛的探索和實踐，取得了突破性的進展和階段性的成效，農信社的資本充足率大幅提高，不良貸款率下降，資產規模不斷壯大。但是，長期困擾農信社發展的體制、風險和隊伍建設等深層次矛盾并未得到根本解決，產權不明晰、缺乏有效的激勵與約束機制、內部人控制現象嚴重等問題仍然存在。經營理念陳舊、管理人才匱乏、金融品種單一、科技力量薄弱、電子化程度低、服務手段落后、員工文化素質較差、信貸營銷能力不足等問題一直制約著農信社和農村經濟的發展。更為嚴重的是，農信社的官辦體制加股份的方法加快了其性質的轉換，很多農信社逐漸背離了服務農村、服務農業、服務農民的經營方向，成為農村資金非農化的一個重要渠道，不利于新農村建設。

保障金融創新的農村金融法制建設構想

金融是在商品生產和商品交換的基礎上產生和發展起來的，是商品經濟高度發展與完善的產物，是現代經濟的核心。但是，金融并非“獨立王國”，完善的金融法制是金融正常運轉的基石，決定著金融創新的命運。換句話說，金融創新不能離開法制的框架，法制應該與金融創新同步進行。任何意義的金融創新，都必須從制度方面加以詮釋才有真正的效力。但是我國現有的金融法制基本上是針對城市金融而出臺的，對農村金融這一龐大的市場卻沒有專門的法律規范和保護。加快農村金融立法，改變無法可依的狀況，已成為新農村建設中創新金融體系的強烈要求。

（一）修訂《中華人民共和國商業銀行法》

現行《商業銀行法》是1995年通過并經2003年修訂，該法的頒布實施極大的促進了商業銀行的發展及其穩健的運行。但是，相對于我國幅員遼闊以及城鄉“阻隔”的現實，該法顯得過于僵硬。譬如該法第13條規定：“設立全國性商業銀行的注冊資本最低限額為十億元人民幣。設立城市商業銀行的注冊資本最低限額為一億元人民幣，設立農村商業銀行的注冊資本最低限額為五千萬元人民幣。注冊資本應當是實繳資本。國務院銀行業監督管理機構根據審慎監管的要求可以調整注冊資本最低限額，但不得少于前款規定的限額。”從國內外銀行的運營情況看，全國性商業銀行抗風險的能力較強，但往往對區域經濟發展的貢獻則較小；地區性商業銀行抗風險的能力較小，但往往非常有利于本地經濟的發展。

在美國，商業銀行可向聯邦政府注冊成為國民銀行，也可向州政府注冊成為州立銀行。州立銀行（約占美國商業銀行的70%）主要為本地區經濟發展服務，雖然其規模較小，但數量龐大，能較好滿足各地特別是欠發達地區經濟建設資金的需要。美國的《社區再投資法》明確規定，州立商業銀行不得隨意跨州經營，其資金首先應滿足當地經濟的發展，同時還要撥出一部分專項資金用于銀行所在地黑人和貧窮居民經濟活動的需要，從而進一步提高了州立商業銀行在欠發達地區經濟發展中的作用。所以，全國人大常委會應該及時修改《商業銀行法》，使之具有一定程度的“靈活性”，以利于不同地區金融創新的需要。譬如對農村商業銀行注冊資本的規定就應該更加靈活，如規定在村設立的農村商業銀行的注冊資本不得低于50萬元，在鎮設立的農村商業銀行的注冊資本不得低于100萬元等，使之與我國農村的發展狀況更加吻合。同時，對農村商業銀行設置較低標準的法定存款準備金率，對其庫存現金和備付金也作較低的要求。

（二）制定《中華人民共和國中國農業發展銀行法》

國外政策性銀行都是依法成立的，如日本開發銀行就是依據《日本開發銀行法》成立的，德國復興銀行就是依據《德國復興銀行法》成立的。這些法律明確規定了政策性銀行的地位、業務范圍、資金來源和運用等，排除了外部非理性的經濟行為對政策性銀行的干預，使他們的權利和地位得到了法律保障，為政策性銀行自主決策和健康運行創造了順暢的外部環境。

我國的政策性銀行是依據1993年頒布的《國務院關于金融體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）成立的。而《決定》僅為國務院批復的文件，不具有“公開性”，不能作為政策性銀行在國內外開展業務的法律依據。中國農業發展銀行至今沒有單獨的立法，法律建設的滯后，已成為農發行自身發展的“瓶頸”。無法可依導致的后果是農發行的財政支持不足，資金來源不穩定；業務過于單一，難于分散風險；內部機制不完善，舊體制的痕跡還存在，風險觀念還未取代計劃意識。農發行在經營管理水平上與國際標準差距很大，主要表現為銀行功能不健全，適應市場能力不強，管理粗放，效率不高。農發行作為政策性銀行，不同于商業銀行，應該獨立制定《中國農業發展銀行法》，對農發行的設立宗旨、經營原則、業務范圍、法律責任等做出規定，確立界定政策性虧損與經營性虧損標準，明確規定農發行立足于農村政策性金融領域，根據國家農業宏觀政策的變化、金融體制改革的深化以及農業產業化發展的實際，重新進行金融職能定位。除充分發揮農發行的補充性職能外，更要大力發揮其倡導性職能，間接地吸引民間或私人金融機構從事符合新農村建設政策意圖的放款，引導資金的流向，推動新農村建設。

（三）制定《中華人民共和國農村合作金融法》

我國現行金融法律體系中缺乏以保護農村金融這一相對弱勢領域的專門法律規范。由于還沒有一部關于農村合作金融方面的法律，被稱為農村金融主力軍的農村信用合作社，長期以來體制多變，除了法律適用上參照《商業銀行法》的某些規定外（《商業銀行法》第93條規定：“農村信用合作社辦理存款、貸款和結算等業務，適用本法有關規定”），主要靠行政辦法進行管理，合作金融改革缺乏權威的法律作為保障，難免造成了改革的隨意性與盲目性，這也是我國農村合作金融參與者的所有者權益經常受到嚴重侵犯和參與管理積極性不高的重要原因。因此，有相當一部分農信社管理失控，經營業績連年下降，不良資產數額增大，成為目前金融業中一個非常薄弱的環節。

加快農信社立法，改變無法可依的狀況，已成為當前農村金融發展的強烈要求。農村合作金融的發展是市場經濟的產物，它能否健康發展，需要法律的保護；有無專門立法也是國家農村合作金融是否走向規范發展道路的重要標志。通過立法來推動農村合作金融發展，使合作金融的參與者從法律中明確各自的基本權利、義務和風險，形成相互制約和促進的關系，也可較好地避免決策中容易出現的追求部門利益或任意性問題。通過制定并實施《農村合作金融法》，明確農信社作為公益法人的性質、地位、組織形式和權利義務，明確農信社機構設立、變更、終止的原則與條件，明確社員與股金構成及農信社財務分配，確立農信社法人治理結構，堅持實行入股社員民主管理，規范社員代表大會、理事會、監事會、管理層各自的權利、義務和職責范圍，用法律手段規范和指導農信社制定章程。

參考文獻：

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