國外政府采購人權責制度比較及啟示

白志遠

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

內容摘要：本文從國外市場經濟國家的政府采購人權責制度入手，研究了保證采購人權責充分實現的基礎條件及制約采購人權力的制度保障，分析了完善我國政府采購人權責制度、修正政府采購人優勢地位及其危害后果的啟示。

關鍵詞：政府采購人 權責制度

在實行政府采購制度的國外市場經濟國家中，政府采購人在代表政府進行采購時，必須嚴格遵守有關法律和規章制度，高度維護政府采購信譽。

國外政府采購人權責制度

（一）美國采購人權責制度

美國法律規定，不管哪一級政府機構，其采購權都經過嚴格授權。政府首先將采購權授予采購機構的負責人，負責人再將采購權移交給簽約官員，簽約官員代表政府簽訂合同、執行合同，最后終止合同。采購機構必須根據公布的評價標準，對各商家的提議進行客觀、公正的評判，不允許任何政府官員對采購過程進行干預，更不允許工作人員貪污受賄、徇私舞弊或其它不道德行為的存在，采購活動必須公正。美國政府采購高度集中，但能夠更好地維護用戶的權利和意志。美國政府采購并不排斥用戶的選擇權，政府各部門在聯邦總務署框架協議內擁有充分的選擇權，并且，美國政府采購主要采用這種框架協議的方式。除長期供貨合同或定點采購合同的采購方式外，其他有特殊需求或需求不明確（如研究開發、方案設計、實驗室建設等）的采購由聯邦總務署授權各部門按規定程序自行采購，并將采購合同上報聯邦總務署備案。美國沒有招標公司，政府機關可以直接發標進行采購。同時，在具體采購活動中，評標委員會由用戶派出的專家組成。聯邦政府也沒有專門的評標專家庫，評標委員會由用戶代表組成。評標方法一般采用性價比法，投標報價事先不告訴評標委員會成員。評標過程為：先評產品質量和設計方案，分值小于70的被淘汰；入圍供應商陳述；第二次打分，由用戶代表按評分辦法獨立完成。性價比得分最高的供應商被推薦為中標候選人。評標結果需經有關機構審定后方具有法律效力，合同授予權屬于聯邦總務署。

（二）法國采購人權責制度

法國政府采購管理方式是部門集中采購。執行采購負責人制，采購負責人負責對外發布公告。政府采購必須遵循法定程序。因政府采購案件造成損失的，要追究采購負責人的個人責任。視損失大小，對其處以罰款或追究刑事責任。采購部門指定一名采購負責人負責采購全套程序。這個采購負責人必須是官方認可的，其名字要對外公布。采購負責人的級別是很高的，往往是副司、局級，承擔不可替代的責任：對外發布公告、決定中標人、簽署采購合同。地方政府采購由國家派出的大區區長或省長負責，只有省長簽字，采購行為方能生效。

（三）俄羅斯采購人權責制度

俄羅斯政府采購具體實施由政府各部門自行開展，但其程序規定比較具體明確，合同的簽署和履行都有嚴格的規定限制。具體程序如下：采購人在每年的6、7月份將下一年度的政府采購預算報財政部審核，經審核列入政府采購預算的項目不論金額大小必須進行政府采購。各采購人在拿到批復的政府采購預算后，向政府采購管理部門報送采購需求和計劃，其中，采購需求和計劃，以及要采取公開招標以外采購方式的，要經政府采購管理部門批準。然后，由各部門按照法律規定的政府采購程序自行開展采購。在采購中，其信息必須在國家指定的媒體上公告（信息有沒有在指定媒體上公告是資金撥付時審核的一項內容）。采購完成后，中央政府采購要將合同草案報國家政府采購管理部門審核，審核通過后，進入資金撥付程序。地方采購完成后，要根據采購合同金額分別送競標委員會審核，500萬盧布-5000 萬盧布的送專業競標委員會審核，5000 萬盧布以上的，送市政府競標委員會審核。審核通過后，進入資金撥付程序。為了保證采購合法性和資金支付的準確性，政府作出相關管理規定：政府采購必須要編制政府采購預算，超出預算和沒有預算項目都不得采購。零星采購和經常性采購主要靠事后通過報表來體現；對采購結余資金管理比較嚴格。

俄羅斯法律規定，部門采購節約的資金，只能在原科目下繼續專項用于采購，年底沒有用完部分收回國家財政。如衛生部用1000 萬盧布買10000 包藥品，節約的資金可以再多買藥，但不能買辦公設備和汽車；政府采購必須購買取得國家頒發的合格產品標準代碼的產品。俄羅斯不實行供應商資格認證制度，但重視產品質量，只要是取得國家合格產品代碼的，都可以參加競爭，實際上也是供應商資格認證管理的另一種形式；所有政府采購合同，必須由采購人簽訂。招標可以自己招標，也可委托第三者代為招標，但合同必須采購人自己簽署。

國外政府采購人權責實現的基礎條件

狹義的采購概念是指以基本的采購合同為依據的采購；廣義的采購概念包括采購、流通、保管和運輸的全過程。政府采購活動的豐富性和復雜性決定了采購人必須有較高的專業水平。也只有這樣，采購人才能真正掌握政府采購法規的精髓，也才能在采購中使自己的權與責運用恰當，才能保證政府采購目的的實現。而政府采購人專業技能和知識水平是要隨著經濟的發展變化而不斷提高的，因此，這使得政府采購培訓工作顯得非常必要。實施政府采購的國家和地區都有一批非常專業化的人員來負責和執行采購工作，這些人員都經過培訓，經考試合格后要在財政部門登記。

韓國采購人培訓制度較為完善。為了使韓國采購廳（原名調達廳）的政府采購工作不斷滿足委托其采購的公共機關的多樣化需求，政府強化采購培訓工作。截至2005 年12 月底，韓國采購廳擁有的潛在培訓人數為：有培訓需求的機關為33991個；在韓國采購廳登記的有培訓需求的企業為159300 個。今后每年將約有17000 名人員需要培訓。韓國采購廳培訓工作的基本目標：促進參與培訓人員業務能力的提高以及開展與合同官資格考試相對應的培訓工作；參與合同官資格考試培訓的全體人員經過考試后獲得資格證書，持證上崗；根據參與培訓的個人情況和職業類型設計培訓項目的案例和研討形式。

經過培訓并且考試合格的相關人員將獲得培訓資格證書。按照個人的不同情況選擇適合個人的培訓項目。韓國實行合同官資格證制度。合同官資格證的實施以及相關培訓工作是為了提高采購人員的業務能力和行政能力，并對他們的專業知識進行考察認證。目前，已經對801名韓國采購廳中下級別（5級以下）公務員進行了合同官資格培訓，今后，將計劃對包括地方采購廳在內的所有負責采購業務的公務員進行合同官資格培訓。取得合同官資格證的公務員將在晉級時獲得加分和優惠的待遇。委托韓國采購協會實施的培訓，委托明知大學開設相關政府采購講座。每年資助3人參加國際CPM 資格培訓，CPM（CERTIFIED PURCHASING MANAGER）為美國采購管理協會授予的國際采購專業資格。同時委托韓國效率協會對各部門骨干人員進行培訓。

國外制約政府采購人權力的制度保障

沒有完善的法律體制會使采購活動雜亂無章，沒有監督再好的法規也不能發揮作用。但是如果處罰與權益不對等或者處罰過輕，違法成本低，那么法律、監督也將形同虛設。

在日本，《國家公共服務法》和《地方公共服務法》規定，國家和地方公共雇員是全體國民的公仆，要為公眾利益履行職責。這兩部法要求采購人員遵守諸多紀律，包括利益沖突、政治活動限制、在營利公司接受職位、參加外部商業活動等。而國家《公共服務道德規范法》、《道德規范法規和條例》提出了相應的道德規范，要求所有國家和地方政府雇員遵守。如《道德規范法》規定了禁止條款：包括從利益集團收受金錢和物品；從利益集團或損害利益集團的情況下獲得貸款或借到免費物品；從利益集團或損害利益集團的情況下接受服務以及和利益集團一起打高爾夫或旅游等。《犯罪程序法典》第二百三十九條規定，政府采購人員在履行職責過程中，發現了供應商的行賄、提供好處或其他引誘等破壞公正性和獨立性的犯罪行為時，需向法院或檢察院指控。《刑法》一百九十五條到一百九十七條規定，政府采購人員接受、要求或許諾接受與工作職責相聯系的賄賂時，將受到最多五年的監禁。如果罪名成立，將沒收受賄所得，或支付等量價值。《刑法》對賄賂罪的認定是只要禮物或好處“與官方職責相關”。采購人員違反《會計法》及相關條例，或玩忽職守，根據對公共官員進行紀律處罰的《國家公共服務法》第一百八十二條，應被開除公職、取消職務、降低工資或行政處罰。在預算執行官員的法律中規定，預算官員有意或失職地出現債務或違反法規與預算進行支付，必須補償所造成的損失。

《刑法》第一百九十八條規定，在招標過程中，如果個人提供或許諾提供賄賂給政府官員，將被監禁最多三年或罰款最多250萬日元。《刑法》特別禁止破壞招標和合謀。《刑法》第九十六條規定，個人如果通過詐騙、武力或出于不公平競標的合謀來危害公共招標，將處以最多兩年監禁或罰款最多250萬日元。如果招標程序有關的合謀被認為是私人壟斷或不合理的貿易限制，那么個人將處以最多三年監禁或最高500萬日元的罰款。當法人代表、雇員或其他法律服務人員，在招標程序中進行私人壟斷或不合理貿易限制，將追加處罰，處以最高5億日元的罰款。

國外政府采購人權責制度對我國的啟示

（一）我國政府采購人的權責分析

我國政府采購人有權按照需要提出采購需求，采購人對于滿足自身履行職責與職能的合理需要，有權提出采購需求；有權自己選擇代理機構，不是集中采購目錄內的采購項目，采購人能在集中采購機構和政府有關部門認定資格的采購代理機構之內行使選擇權；有特定條款選擇權，為保證采購項目的實施，法律賦予采購人在編制采購需求時根據需要設定特定條款的權利；有權按照采購需要與集中采購機構簽署委托協議，具體委托內容和事項應當由采購人根據實際情況，與集中采購機構協商確定，可以全面委托，也可以部分委托；有權要求采購代理機構遵守委托協議約定，當采購人發現采購代理機構有違約行為或自身利益受到損害時，有權依法予以追究；有權審查政府采購供應商資格；有權確定中標供應商；有權簽訂采購合同并參與對供應商采購的履約驗收；有權對特殊項目實施部門集中采購，采購人需要的采購對象種類繁多，有通用性的采購項目，也有特殊性的采購項目，項目特殊性必然產生需求的特殊，對供應商也具有特殊的要求，必須用特殊的采購方式進行采購。

原則上講，采購人的責任與其權利和法律責任是緊密相關的。采購人如果濫用權利，或者不履行義務，應該承擔相應的責任，但是我國政府采購人如果違法將會受到的責罰只包括：責令限期改正；給以警告；處以罰款；拒不改正的，停止按預算向其支付資金；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者其他主管機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（二）我國政府采購人權責制度存在的問題

從權責的分析可以看出，我國政府采購人在政府采購活動中，不僅有法律賦予的巨大權利，而且由于政府采購行為是政府行為，采購人能夠決定采購的方案、技術要求、評分標準等關鍵環節和有權確定中標供應商，常常是具有一票否決權，也就是說，他們在每個環節的傾向性意見對采購結果都是至關重要的，采購人也有很大的自由裁量權。同時，從相應的法律責任看，法律規定的責任基本上是行政處罰，權責相比，法律責任顯得過輕。因此，政府采購人的權利和法律責任決定了他們在采購活動中的優勢地位。政府采購公共動機與采購人個體動機顯然存在明顯的差異。這種動機差異必然導致個體與整體之間形成一種矛盾，這種矛盾使采購人本能地消極對待政府采購制度，甚至形成抵觸動機和傾向。政府采購特征導致了政府采購活動中容易出現“公共地效應”和采購人等個體的“搭便車”行為（個體的利益內部化而成本外部化），促使采購人對優勢地位不合理利用的追求。

《政府采購法》和《招標投標法》有些規定存在沖突，沖突表現為同一位階的法律之間或規章之間的矛盾，不同位階的法律、規章之間的相互矛盾、沖突等。《政府采購法》與《合同法》存在銜接方面的問題。法律規定不細，可操作性較差。一些法律條款沒有后續規定。由于法規的沖突、漏洞和具體操作不細化的存在給采購人優勢地位不合理利用提供了機會。由于采購人專業技能有局限性，同時又缺乏完善的采購人員培訓制度，在實際操作過程中可能會對法律、法規的理解有偏差，一些具體的標準把握不好，就可能造成對采購優勢地位的使用不當。

此外，潛規則盛行助長了對優勢地位的不合理利用。采購人的優勢地位為他們規避公開招標、為目標商尋找合理外衣、采購人操縱采購過程、合同履行違法以及誠信缺失提供了條件，所帶來的后果包括：挑戰政府采購法律法規的嚴肅性；破壞了公平競爭秩序，妨礙了質量、價格、技術、服務等競爭手段作用的發揮；妨礙了政令暢通，誘發地方保護主義和部門保護主義，影響全局經濟的協調發展，不利于社會主義和諧社會的建設；造成國家財政資金使用效益低下，企業稅利大量流失，政府公共支出職能被削弱；導致行政對市場的不當干預，不但影響了市場機制和經濟的有效運行，擾亂了投資環境，而且嚴重敗壞了社會道德和行業風氣，破壞政府采購形象。

（三）國外相關制度對我國的啟示

國外政府采購人權責制度給完善我國政府采購人制度帶來了啟示。市場經濟國家政府采購有完善的法律和規章，操作規程具體可行，較強的法律意識使政府采購人能夠嚴格地執行法律，有效地實現政府采購目標；政府采購人負責制將工作職責與個人獎懲掛鉤，制定統一的處罰標準，嚴明工作紀律，處罰力度大，保障了政府采購健康、快速發展。同時，他們在法定的框架內表達個體需求，牢固確立政府采購“服務”的理念值得我國借鑒。政府采購支出的是納稅人的“錢”，為納稅人提供優質、高效、合理的“服務”理應是其基本的職能定位。政府采購的目標應由單純地追求節資率發展到全方位追求社會公平、提高效率和服務質量、加強公共責任和提高社會公眾滿意度上來。采購機構要牢固確立政府采購的服務理念，構建“顧客導向型”的政府采購服務模式，全面提升政府采購的效能和服務品質。

國外重視采購人員培訓，特別是韓國政府采購培訓制度具有規范化和制度化的特征。中韓兩國政府采購制度背景雖然截然不同，但我國應該學習其中好的東西，如：有必要把全國政府采購培訓工作統一管理；相關部門應該積極努力，逐步建立和完善政府采購資格認證制度；采取政府培訓和委托民間培訓相結合的方式，進一步提高政府采購從業人員的業務水平。此外，還應借鑒國外政府采購人員違法處罰經驗，加大打擊職權違法的力度。

參考文獻：

1.梁麗卿.法國政府采購制度及對我國的啟示.中國政府采購，2004（10）

2.韓宗保.論政府采購當事人的權利、義務與責任.河南財政稅務高等專科學校校報，2005（2）