構建地方政府合作機制推進象山港保護利用

周津象

【摘 要】文章通過對寧波市象山港區域的考察，對其資源和環境進行分析并由于涉及不同地區的眾多鄉鎮，著重討論研究如何構建地方政府合作機制，從而推進在對象山港區域海洋資源的利用中實施生態保護。

【關鍵詞】象山港 地方政府 合作機制

一、象山港區域可利用資源和生態環境現狀

黨的十七大首次提出了生態文明的概念，在今后的發展中要做到“主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善”。總書記在報告中還指出：“發展環保產業。加大節能環保投入，重點加強水、大氣、土壤等污染防治，改善城鄉人居環境。”為此，我們通過對寧波市象山港區域的考察，就如何構建象山港區域沿港各縣市區及其所屬鄉鎮的合作機制，從而推進保護象山港海洋資源的保護和利用做一些分析。

象山港是寧波東部沿海沿西南方向楔入內陸的一個半封閉式狹長型港灣，海域總面積563平方公里，岸線總長270公里，有大小島嶼59個。象山港作為一個完整的自然地理單元，是海洋生態系統與陸地生態系統的有機綜合體。象山港區域內環境優美、資源豐富，集“港、漁、涂、島、景”五大優勢資源于一身，是浙江省乃至全國重要的海水增養殖基地和多種經濟魚類洄游、索餌和繁育場所，因其獨特的地理區位、資源優勢，和海洋開發利用功能多層重疊，在寧波市發展海洋經濟、建設“海洋經濟強市”中具有重要的地位。

為此，寧波市對象山港區域的發展利用進行了宏觀規劃，范圍包括北侖區、鄞州區、奉化市、寧海縣和象山縣的20個鄉鎮街道。依據國家、省對象山港海域的定位和《象山港保護與利用規劃》等宏觀規劃，確定象山港區域的戰略目標是：我國著名的生態型港灣和國家級海洋產業基地。具體發展目標是：國家級生態型港灣；現代海洋產業基地；長三角南翼特色海洋旅游基地；生態居住與休閑度假基地；現代國際港口物流基地。

但是，由于沿港各縣市區及其所屬鄉鎮街道追求GDP的需要，近年來對象山港區域開發活動的迅猛發展，象山港大橋、國華（強蛟）電廠、大唐（烏沙山）電廠、春曉油氣田等一批大型能源和基礎設施以及沿港一些工業園區相繼開工建設投產或者規劃中。由于象山港是半封閉狹長形海灣，水動力條件較弱，港內與外海的水體交換周期很長（約3個月），港內的海洋自凈能力弱，環境容量小，生態脆弱，沿港高強度的建設開發，將對象山港區的生態環境造成極大的壓力。雖然沿港各工程開工前均進行了環境評價，但都是局部和零星的，缺乏從整體上和各工程疊加效應上進行精確評價，這嚴重威脅著象山港的海洋環境和海洋生態系統。具體表現在：

一是工業排放的威脅。從我們考察情況來看，臨象山港區域各鄉鎮街道基本上都有工業區，有的是縣市區工業園區，也有的是鄉鎮自身的工業集聚區，面積從幾百畝到上萬畝不等。大量的臨港工業集聚，并且直接向港內排放廢水廢料，尤其是小化工、印染、電鍍等工廠企業，勢必給象山港水質造成極大的威脅。我們和一些負責工業的鄉鎮領導交流過，他們坦言存在著這方面的問題。

二是熱電溫水的威脅。象山港沿岸大型的寧海強蛟國華電廠和象山烏沙山大唐電廠已經相繼建成投產，鷹龍山和松岙電廠也在規劃之中，還有個別小電廠。熱電廠采用直流冷卻方法，直接吸取象山港海水，使用后溫水排回象山港，排水量大。而象山港是伸入內陸的半封閉海灣，海域水動力條件弱，生態環境十分敏感，長期向象山港排放溫排水肯定將對海域生態環境存在著潛在的影響和不確定性，極易引起象山港局部水域環境物理、化學參數的改變，進而引起海洋生態系統的變化，最終將導致港灣生態系統與經濟系統的連鎖反應。

三是灘涂圍墾的威脅。象山港圍涂堵港及淺海灘涂養殖等人為活動，直接影響到海灣的納潮量，改變流速，并可能因此加速海灣灘槽的淤積。1950年以來，在象山西周、寧海團結塘、大佳何等圍涂，并完成了淡港、西周港和下沈港等堵港。奉化紅勝塘60年代開始圍涂，雖至今大壩尚未合攏，但目前正準備完成該工程。一些大的臨港工業項目也涉及圍墾工程，例如國華寧海電廠在強蛟附近的圍墾面積為0.86km2。考慮到今后耕地動態平衡的需要，規劃圍涂面積19.3km2。過去，我們往往對圍墾工程進行單個評價，通常得出影響很小的結論。但從總體上看，同一地區所有圍墾工程的總效應是相對明顯的。

四是養殖廢料的威脅。象山港內網箱和灘涂養殖非常發達，養殖廢料污染嚴重，加上農業生產過程中農藥和化肥向港內流失。環境監測結果表明，港內氮、磷營養鹽已超過三類海水標準，富營養化程度逐年升高，赤潮發生頻率上升，持續時間延長，范圍越來越大，已成為該海域的重大生態環境問題。國家海洋環境監測中心2007年9月1日發布的赤潮監控區養殖環境質量報告表明，從遼寧東港到海南陵水新村全國18個監控區中，象山港和浙江洞頭質量最差，是不適宜養殖的區域。

二、保護象山港生態環境亟待地方政府合作機制

鑒于象山港在寧波市海洋經濟中的重要地位以及目前該海域生態環境構成的巨大壓力，有必要從整體上對象山港海洋生態環境的損害進行評價，采取一系列措施，以保障象山港的可持續利用。其中，建立地方政府合作機制是其中主要的一方面。

地方政府也是理性經濟人，在決策過程中并不必然代表區域公共利益，因此存在為了謀求私利而不惜犧牲公共利益的隱患。目前象山港沿港各縣市區以及鄉鎮街道都片面追求自身的經濟增長指標，區域生態保護合作機制嚴重缺失。原因在于：一是地方保護主義帶來的利益分化。行政分權的行政管理體制改革和制度的不完善以及有效競爭規則的缺乏使得地區競爭中出現地方保護主義的傾向，地方政府之間的“分工而不合作”，不惜以犧牲長遠發展來換取短期經濟增長。二是地方政府對區域環境保護責任的“缺位”。沿港各地區各行其是、各自為政的現象仍然存在，這直接導致在象山港出現具體問題或發生突發事件時，地方政府之間出現互相推諉責任的現象。三地方政府職能轉變滯后。“唯政績”考核體系導向導致了地方行政干部只顧孤立發展自身的局部利益，職能轉變滯后，忽視公共服務和公共治理的責任，使得象山港生態保護合作發展舉步維艱。

地方政府合作機制的嚴重缺失，各縣市區以及鄉鎮街道發展工業的沖動，給象山港生態保護帶來重重困難，主管部門權力受到阻力，整體規劃遭到破壞?，工業結構調整不力。如寧波市規劃的兩片區，指以象山港大橋為界，形成具有不同功能特征的東西兩片保護區，東片作為寧波北侖港的功能延伸區域，可以適度發展物流、臨港工業；西片以特色旅游、休閑度假、灘涂養殖為主，限制發展港口、工業等項目，強調原生態保護。但是現在來看，西片也是大型電廠、工業園區等密布。

所以，必須要建立地方政府合作機制，限制地方政府過分追求自身利益的沖動，引導相互合作，追求共贏，來推進象山港保護利用。雖然，地方政府都具有私利性，但是合理的制度更能夠使地方政府合作，保護象山港的生態環境。其內在理由在于：一是地區間的差異性和共性并存。地區間由資源共享所導致的相互依存是促進地方政府跨區域合作的主要原因之一。雖然不同地區間存在著具體利益目標的差異，但其根本利益是完全一致的。象山港生態環境日益受到威脅，正越來越制約著整個寧波市經濟社會的發展。只有沿港各縣市區合作互補，才有追求共贏的可能性。二是地方政府的積極性。地方政府作為區域經濟利益的代表，有責任把當地經濟、環境都發展起來，只要政府合作有利于當地環境的治理和經濟的發展，作為理性經濟人的地方政府就會愿意積極參與，轉變行為模式，逐步地由被動保護環境走向主動要“綠水青山”。三是不同地區由資源共享所決定的相互依存決定了合作是最優的策略。如果對各地區對自身所處的象山港區域生態環境的破壞可以換來該地區的利益，就會助長不負責任的以破壞生態環境來換取經濟發展的現象，出現“公地的悲劇”；另一方面，即使各地區各司其責，盡力保護自己所轄區內的象山港區域生態資源，也要加強合作來防止一些地區保護環境而其他地區“搭便車”現象以及可能出現的“囚徒困境”。只有通過合作才可以把

不同地區的不同優勢動員起來進行聯合開發，實現象山港資源保護利用的最大化。

三、建立象山港區域地方政府合作機制的思考

一般而言，政府間合作機制是否能有效運轉，取決于能否建構良好的制度環境、合理的組織安排以及完善的合作規則。其中，制度環境是基礎保障，組織安排是結構保障，合作規則是約束保障。當前我國跨地區治理的政府間合作，主要面臨兩大問題：如何跨越現有行政區劃的體制性障礙和如何整合地區之間的法律、政策體系。象山港區域的保護利用要緊緊圍繞這兩個關鍵問題展開。

1.創建良好的制度環境

一是完善區域保護利用地方政府合作的法治環境。在市場經濟條件下，地區間利益的最終訴求的調整，只有依靠法律才能夠達到權益的平衡。要填補和完善象山港區域保護利用地方政府間合作方面的法律框架，嚴格納入到依法治國。同時完善區域地方政府合作的環境保護和污染治理公約、環境責任追究制度和建設項目環境影響評價聽證會制度。

二是完善區域政府合作治理的方式和規則。必須建立起有關政府間合作的監督和約束機制，才能維系政府間合作的順暢。象山港區域保護利用必須通過綜合運用法律、體制、規則、經濟、社會宣傳等多種方式和手段，實現流域治理方式的科學化。同時遵循可持續發展原則、整體性原則、自愿平等互利原則、市場調節與宏觀調控相結合的原則。

三是建立健全科學的政府官員績效考核體系。政府績效考核體系應該立足于公共利益而非本地區的狹隘利益，也不應該僅僅局限于發展經濟的能力。要把可持續發展等評估標準的價值取向納入對象山港區域縣市區的有關鄉鎮街道領導的考核，來引導地方政府官員整體利益目標下進行制度創新，主動尋求與其他地方政府在流域水污染治理中的合作。

2.地方政府間合作機制的基本架構

一是構建制度化、多層次的組織結構體系。地方政府間合作是通過一定的載體來進行的，象山港區域保護利用要取得長效，就必須建立相對權威性的協調機構——區域保護利用委員會，委員會由寧波市政府牽頭，直接監督和負責，形成區域統一管理和垂直領導的管理體制，避免地方保護現象。

二是構建突發污染事件應急協作聯系制度。各地方政府應共同建立整個流域范圍內的跨行政區劃的環境安全的預警機制和應急調查、預警指揮系統，實現信息共享。

三是構建信息通報制度。加強地方政府間信息溝通和利益疏通渠道的建設，注重構建地方政府合作的信息交流平臺以促進地方政府之間的溝通與協作，從而促進利益整合的實現。

四是構建生態補償機制。要保障區域內各地區之間保持長效的合作共贏就必須整合利益機制，使得各方都能得到合作帶來的實際利益，以利益調動參與區域和參與主體合作的意愿。生態補償機制遵循的原則是保護者收益、損害者付費、受益者補償；有效途徑之一是發展補償經濟，主要包括財政轉移支付、加大征收資源費力度等形式。

3.健全區域政府間合作機制的政策體系

一是健全區域產業布局政策。產業布局政策指根據產業的經濟技術特性和各類地區的綜合建設條件，對若干重要產業的空間分布進行科學引導和合理調整的意圖及其相關措施。按照各地所處的環境功能區域以及環境容量特點，合理調整安排區域內各鄉鎮街道職能分工，并且積極推動流域內地方政府之間環保、旅游等能啟動多方合作的項目。

二是健全區域政府間合作投資政策。公共投資政策最終的目標是為了提高整個流域的水污染治理公共基礎設施的建設水平，流域水環境基礎設施建設和污染治理目標的實現，必須依靠機制創新和政策創新。實行區域內投資多元化，實現保護利用基礎實施的整合，并且通過在統一的稅收、用工、投資等方面的優惠公共投資政策引導資本進入流域內的環保產業。

三是健全區域籌資政策。作為公益性為主的工程，地方政府必須按照公共財政的要求，加大轉移支付力度，在區域保護利用中起主導作用。同時，要建立區域保護利用方面的金融支持系統，要走市場化運作、社會化籌資之路。

四是健全區域保護利用的監督執行政策。目前寧波市政府雖然已經頒布了不少具有約束力的區域保護利用法規，卻缺乏強有力的監督執行機構，可以在市保護利用委員會下獨立設置監督部門。而且開通生態保護事件舉報熱線，從而引入區域內全社會共同監督的機制。

參考文獻：[1]寧波市象山港海洋環境和漁業資源保護條例.2005.

[2]象山港區域空間保護和利用規劃.2007.

[3]陳剩勇,馬斌.區域間政府合作：區域經濟一體化的路徑選擇[J].政治學研究，2004,（1）.