轉(zhuǎn)移支付制度的國際經(jīng)驗借鑒

黃芳玲

摘要：積極的財政政策對穩(wěn)定和促進一國經(jīng)濟發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，轉(zhuǎn)移支付作為財政政策的一個重要方面，其作用不容忽視。通過分析中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度及其存在的主要問題，并對澳大利亞、美國和德國的轉(zhuǎn)移支付制度進行借鑒，為優(yōu)化中國轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度財權(quán)與事權(quán)合理劃分，規(guī)范其分配方式和健全相關(guān)法制建設(shè)，推動中國經(jīng)濟增長提供相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；均等化；經(jīng)濟增長

中圖分類號：F810

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0005-04

一、研究背景

財政轉(zhuǎn)移支付制度作為協(xié)調(diào)政府間財政分配關(guān)系的基本手段，其目的是實現(xiàn)各地區(qū)供給社會公共服務(wù)水平的基本一致，使各級政府有財力保證為本地居民提供均等化的公共服務(wù)。因此，轉(zhuǎn)移支付制度的完善與改革一直是國內(nèi)學者與政府有關(guān)部門關(guān)注的重點。上解中央兩稅按基數(shù)返還地方的方式，使大部分轉(zhuǎn)移支付的財力失去均衡功能，稅收返還照顧既得利益的制度設(shè)計，起到了直接拉大貧富省份之間的財政能力差異的作用，使得富者越富，窮者越窮。中國從舊體制中保留下來的轉(zhuǎn)移支付制度存在著資金的雙向流動問題。地方上解中央后，中央再返還地方，存在著資源浪費問題，也不符合分稅制的要求，而且資金劃撥數(shù)額缺乏說服力，多數(shù)是雙方討價的結(jié)果，隨意性很大，與轉(zhuǎn)移支付制度的建立目標相距甚遠。張憲法經(jīng)過分析比較國外轉(zhuǎn)移支付，中國轉(zhuǎn)移支付制度缺乏規(guī)范中央轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)。中央政府在實施轉(zhuǎn)移支付時有很大的隨意性。本文通過分析中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度及其存在的主要問題，并對澳大利亞、美國和德國的轉(zhuǎn)移支付制度進行借鑒，為優(yōu)化中國轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度財權(quán)與事權(quán)合理劃分，規(guī)范其分配方式和健全相關(guān)法制建設(shè)，推動中國經(jīng)濟增長提供相關(guān)的政策建議。

二、中國政府間財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀分析

中國現(xiàn)行政府間財政轉(zhuǎn)移支付實行的是原體制下的轉(zhuǎn)移支付辦法和過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法相結(jié)合的一種非規(guī)范的、過渡性的、“混合式”的制度，主要的表現(xiàn)形式有以下幾種：

1稅收返還。稅收返還是按照中央政府為保證地方既得利益的原則設(shè)定的補助方式。具體做法是：以1993年為基期年，按照分稅制規(guī)定：中央從地方凈上劃的數(shù)額(即消費稅+75％增值稅)如數(shù)返還給地方來作為1994年的返還數(shù)額。以后年度，在1994年的基數(shù)上逐年環(huán)比遞增，遞增率為當年增值稅和消費稅平均增長率的30％，即以1：0.3的系數(shù)返還。稅收返還在中國的轉(zhuǎn)移支付制度中占有相當大的比重，曾經(jīng)一度達到80％左右。

2一般性轉(zhuǎn)移支付。主要包括原體制補助、結(jié)算補助和過渡性轉(zhuǎn)移支付。原體制補助(或上解)。這是在舊體制的基礎(chǔ)上延續(xù)下來的，中央與地方之間一種雙向流動的政府間轉(zhuǎn)移支付形式，包括中央政府對地方政府的體制補助和地方政府對中央政府的體制上解。具體的實施辦法：先確定各地方的收支基數(shù)，對支出基數(shù)大于收入基數(shù)的地方，中央按其差額給予補助；對支出基數(shù)小于收入基數(shù)的地區(qū)，則將其差額上解中央。結(jié)算補助(或上解)。為了保持財政體制的相對穩(wěn)定性，中央財政在每個財政年度結(jié)束后，對一些由于體制變動、中央新出臺的措施等因素引起中央和地方財力轉(zhuǎn)移，以及因中央與地方相互交叉收支和因政策變化而對地方收支所帶來的影響通過財政結(jié)算進行調(diào)整，調(diào)整的結(jié)果既有中央對地方的補助，又有地方對中央的上解。過渡性轉(zhuǎn)移支付是1995年起實施的一種新的分配方式。這種方式主要采用數(shù)字公式來估算地方財政能力和支出需要，以決定中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，它是中國財政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化的一個重大進展。但由于支付額度較小，2005年過渡性轉(zhuǎn)移支付949億元僅占中‘央財政收入16548億元的5.7％左右，與實際轉(zhuǎn)移支付需要相差懸殊，所以其作用甚微。

3專項補助。這是一種中央財政對地方財政的政府間轉(zhuǎn)移支付形式。根據(jù)特定用途及地方的特殊情況，由中央財政撥付給地方財政的專項資金。這種專項撥款的主要特點是撥付款項的有條件性，中央政府根據(jù)隋況和需要確定撥款大額項目、對象、金額和撥款的時間等因素，然后對款項進行撥付，地方政府必須把這部分資金用于中央政府制定的項目上。

4其他轉(zhuǎn)移支付。最近幾年，為了適應新的情況，中國轉(zhuǎn)移支付制度形式又新增加了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財政困難“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付等形式。雖然其性質(zhì)亦屬于專項補助，但由于是新增的形式。因此在此將其獨立出來。

三、中國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在問題

中國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度還存在著許多不完善、不規(guī)范的問題，這些不足之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)不合理。中國的財政轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)成中。稅收返還與專項補助所占份額過大，在實行分稅制改革前相當長的一段時間，稅收返還在轉(zhuǎn)移支付中所占比例一度維持在80％以上，1994年進行分稅制改革后，稅收返還的比例有所下降，但其在轉(zhuǎn)移支付中的主要地位仍然沒有改變。從下表就可以清楚地看到，2005年，稅收返還與專項補助金額在轉(zhuǎn)移支付總金額中所占比例還是超過了65％，一般性轉(zhuǎn)移支付和其他轉(zhuǎn)移支付的比重只占到總金額的1／3左右。

轉(zhuǎn)移支付的目標本身是為了實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，促進各地區(qū)之間經(jīng)濟平衡發(fā)展，然而中國長期以來采用的轉(zhuǎn)移支付制度以稅收返還和專項補助為重點，無形中維護了各地區(qū)之間財力不平衡的狀態(tài)，并且進一步加劇的東部地區(qū)與西部經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)之間的差距。而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比起西部地區(qū)往往更容易申請到專項補助，這又使得現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在促進各地區(qū)經(jīng)濟平衡發(fā)展的目標面前顯得更不合理。

2各級政府事權(quán)劃分不清。中國還處在社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)時期，政府與市場之間的責權(quán)劃分尚未規(guī)范，政府“缺位”、“越位”現(xiàn)象時有發(fā)生。由于政府行為的不規(guī)范，政府的收入和支出也難以規(guī)范化。而政府間的轉(zhuǎn)移支付是用來彌補下級政府標準支出和標準收入之間差額的，轉(zhuǎn)移支付支出標準依據(jù)政府的標準收入和標準支出來制定。并且，中國各級政府之間事權(quán)劃分不清，中央與地方、地方各級政府間支出責任沒有十分清楚的劃分。1994年分稅制改革以來，中央和省級政府在不斷集中財力的同時卻沒有將相應的事權(quán)承擔下來，造成基層政府，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱。如衛(wèi)生事業(yè)費的支出，雖然分稅制改革后，中央與地方財政收入各占總財政收入的比例已經(jīng)達到了五五分成，然而從下圖可以看出，地方支出占總支出的比例，明顯要高于中央支出占總支出的比例，甚至地方支出的比例接近達到了中央支出的兩倍，2006年中央財政支出中。用于衛(wèi)生事業(yè)的僅為24.23億元，而地方財政用于衛(wèi)生事業(yè)的支出卻遠遠超過中央財政支出，達到了r296億元。此類財權(quán)與事權(quán)的不對稱，使得中國財政轉(zhuǎn)移支付制度

的效果大打折扣。

3分配機制缺乏合理性。現(xiàn)行的稅收返還、原體制上解或補助、結(jié)算補助等多種形式，使得轉(zhuǎn)移支付的分配存在不科學、不規(guī)范的問題。在現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付體系中，除了少量的按均等化公式計算的轉(zhuǎn)移支付外，絕大部分財政資金是采用稅收返還、體制補助、結(jié)算補助等形式分配的，實際上很難起到均等化作用。由原有體制下財政分配格局的延續(xù)下來的轉(zhuǎn)移支付形式，不僅沒有實現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標，而且還進一步拉大了地區(qū)間財力的差距，使得窮者越窮，富者越富。一方面，中國的稅收返還制度是按基數(shù)法對返還額進行確定的，稅收返還以1993年為基期，無形中默認了各地區(qū)之間的財政實力差異，東部沿海地區(qū)省市所獲得的返還額度與西部地區(qū)各省所獲得的返還額度的差異顯而易見。此外，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度還將稅收返還與稅收的平均增長程度聯(lián)系起來，使得地區(qū)差距進一步加大。另一方面，從過渡期轉(zhuǎn)移支付方面來看，中國采取的是一個客觀因素轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，用加權(quán)平均法將客觀因素轉(zhuǎn)移支付總額在全國標準收支差額總額中等比例分配，然后再分配給各地區(qū)。然而，中國各省之間政府提供公共服務(wù)的水平參差不齊，這種計算方式只有在各地區(qū)標準收入和標準支出比例相同的情況下才真正合理，也就是說享受轉(zhuǎn)移支付前，地區(qū)之間政府基本公共服務(wù)能力已經(jīng)均等化，這種等份額的分配方式就不會打破“均等化”的平衡；如果標準收入和標準支出的比例不相等，則均等化的效果并不是很理想。采用加權(quán)等比例分配的轉(zhuǎn)移交付系數(shù)法計算方式，顯然是不合理的。

4地方治理安排和監(jiān)督能力不足。中國實行分稅制改革之后，地方政府已經(jīng)成為實現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標的一支重要力量，地方支出占總支出的比重超過70％這個事實有力地證明了這一點。隨著經(jīng)濟全球化，區(qū)域化的發(fā)展，地方政府在國計民生中扮演著越來越重要的角色。構(gòu)建行之有效的地方治理安排，確保地方政府真正成為一個全心全意服務(wù)民眾的政府，就成為一個十分重要的問題。然而，人民和政府之間這種委托關(guān)系的存在，常常使得地方政府將自己的利益和偏好置于當?shù)厝嗣裰希罅抠Y源被用于滿足地方政府偏好的領(lǐng)域，而中央政府和地方群眾所關(guān)心的服務(wù)均等化領(lǐng)域(消除服務(wù)貧困)經(jīng)常投入不足。一些貧困地區(qū)的地方政府偏好于一些形象工程，政績工程，在生活方式和辦公條件上，盲目的追求向富裕地區(qū)看齊，而置當?shù)鼐用竦姆?wù)貧困于不顧。在這種情況下，就需要有強有力的監(jiān)督機制來對地方政府所支出的款項進行約束，并且還要對支出效果進行響應評估。貴州省審計廳在2003年省級預算和其他財政收支審計工作中，共查出違規(guī)資金高達25億余元。2006年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)，南水北調(diào)辦、海關(guān)總署等33個部門擠占挪用財政資金和其他專項資金等8.59億元。此類關(guān)于違規(guī)使用專項資金的事件的大量曝光，也暴露出中國在監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金方面治理和監(jiān)督能力的不足，進一步完善轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督力度亦是完善中國轉(zhuǎn)移支付制度的重中之重。

四、國際經(jīng)驗借鑒

1轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。澳大利亞財政轉(zhuǎn)移支付目標主要是推動統(tǒng)一、有序的國內(nèi)市場的形成，促進經(jīng)濟、文化、社會等各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。澳大利亞財政轉(zhuǎn)移支付主要分為特定轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付。特定轉(zhuǎn)移支付是指為了保證州及地方政府醫(yī)療、衛(wèi)生等特定職能的實現(xiàn)，聯(lián)邦政府向州及地方政府提供的特定援助。澳大利亞憲法第96條對此做出了明確規(guī)定。通過特定轉(zhuǎn)移支付，聯(lián)邦政府將其部分管理權(quán)限轉(zhuǎn)移給州及地方政府。在2001—2002年度，特定轉(zhuǎn)移支付款項占整個澳大利亞州級政府獲得的財政授助總額的41％。一般性財政轉(zhuǎn)移支付主要包括聯(lián)邦政府支付給各州政府的商品勞務(wù)稅收款，預算平衡援助款，國家競爭政策款，特定收入援助款和支付給地方政府的地方政府財政援助款和地方政府統(tǒng)一道路基金。2000年澳大利亞聯(lián)邦對州及地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付為300億澳元。澳大利亞聯(lián)邦政府通過向各州政府分配商品勞務(wù)稅來實現(xiàn)橫向財政均衡。這種分配的依據(jù)是澳大利亞聯(lián)盟援助委員會每五年計算一次的州人均財政收入和支出水平(相對財政能力)。

、2轉(zhuǎn)移支付的事權(quán)、財權(quán)劃分。美國依據(jù)法律、慣例、服務(wù)能力與效率的原則形成了政府間事權(quán)劃分的基本格局。聯(lián)邦政府負責國防、外交和國際事務(wù)、郵政、空間科學技術(shù)、關(guān)系到全國利益的州際事務(wù)和涉及全國的社會福利計劃；州政府和地方政府主要負責受益范圍限于自己轄區(qū)的以及與人民的日常生活聯(lián)系更為密切和直接的項目，如教育、公共福利等。財政劃分是政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)，合理劃分中央財政與地方財政，才能使中央與地方政府獲得相應的財力支持，在其職責范圍內(nèi)，更好地行使其職能。政府收入的絕大部分是來源于稅收，因此，中央與地方財政的劃分實際上是進行稅收的分割。如美國實行的是各級財政同源分征的稅收體制。聯(lián)邦政府的收入主要源于個人所得稅和企業(yè)所得稅；州政府的稅收主要源于所得稅和一般營業(yè)稅；地方政府的收入主要源于財產(chǎn)稅。同時，美國還通過稅收扣除、抵免、補征等配套措施協(xié)調(diào)三級政府之間的財政分割。近幾年來，美國、日本和澳大利亞的中央財政收入占全國財政收入的比重均保持在60％以上。無論各國稅收如何劃分，它們都無一例外地使財權(quán)和事權(quán)相一致，中央政府收入占主要地位，為中央向地方的財政轉(zhuǎn)移支付奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。

3轉(zhuǎn)移支付分配方式。從轉(zhuǎn)移支付分配的角度來看，德國的轉(zhuǎn)移支付制度給我們提供了一些參考。德國的財政橫向平衡是指由聯(lián)邦政府和州政府分別根據(jù)“全國居民平均稅收額”和“本州居民平均稅收額”，將各州進行富裕州和貧困州的劃分。聯(lián)邦政府規(guī)定，富裕州“居民平均稅收額”超過“全國居民平均稅收額”的幅度在2％～10％之間的部分，乘以該州的實際人口數(shù)，得出的全額數(shù)的70％上交聯(lián)邦，作為對貧困州的補助；貧困州的“居民平均稅收額”低于“全國居民平均稅收額”在92％～100％之間的，超過92％部分乘以系數(shù)37.5％，作為補助額；低于92％的，聯(lián)邦可將其補助到92％的水平。另外，聯(lián)邦政府還從聯(lián)邦和州共享的增值稅中拿出2％作為對貧困州的補助金。通過橫向平衡，不至于使得各州之間因為收入差距而進一步擴大其所獲得的財政轉(zhuǎn)移支付，一定程度上緩解了貧困州財政的困境，為降低各州之間在財政轉(zhuǎn)移支付上的“貧富差距”提供了很好的借鑒。

4轉(zhuǎn)移支付的法律保證。由于轉(zhuǎn)移支付關(guān)系到國家財力在各級政府間的流動，是一項涉及面廣、政策性強的分配形式，這就使得建立一套規(guī)范化、法制化的轉(zhuǎn)移支付制度顯得尤為重要。德國通過《基本法》強調(diào)了“生存條件一致”的原則，規(guī)定經(jīng)濟發(fā)展水平高的州必須對經(jīng)濟發(fā)展水平低的州提供一定的財政補助，并且通過其《稅收分配法令》和《聯(lián)邦與州間財政平衡法令》對轉(zhuǎn)移支付制度的具體操作辦法也做出了詳細的規(guī)定。

五、政策建議

健全的財政轉(zhuǎn)移支付制度應以各級政府基本公共服務(wù)

能力均等化為目標，在合理劃分政府間財權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上，采用科學的方法對財政收入進行合理分配，才能最大化地實現(xiàn)財政政策穩(wěn)定各地區(qū)發(fā)展，促進經(jīng)濟增長的效用。

1現(xiàn)行以稅收返還和專項補助為重點的轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)已經(jīng)不再適應當前均等各級政府公共服務(wù)能力，構(gòu)建和諧社會的目標，因此，我們應當向國際社會的成功經(jīng)驗進行學習，適當調(diào)整稅收返還在轉(zhuǎn)移支付中的比例。考慮到中國的實際情況，不可能一下子取消稅收返還這種轉(zhuǎn)移支付形式，但是可以降低稅收返還增長速度，并且可以逐步調(diào)低稅收返還的比重，相應增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，降低由于稅收返還對各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的影響，優(yōu)化中國轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)。

2根據(jù)國外市場經(jīng)濟發(fā)達國家的實踐，合理劃分中央與地方政府事權(quán)是保證轉(zhuǎn)移支付制度有效實施的基礎(chǔ)，因此，要合理劃分事權(quán)，中央政府負責國防、外交和國際事務(wù)等關(guān)系到全國利益的州際事務(wù)和涉及全國的社會福利保障計劃，地方政府主要負責受益范圍限于自己轄區(qū)的以及與人民的日常生活聯(lián)系更為密切和直接的項目，如醫(yī)療、教育、公共福利等。有了相應的財力支持，各級政府才能在對稱的財權(quán)下行使其職權(quán)，因此，有必要進一步調(diào)整中央與地方的稅收結(jié)構(gòu)。政府應該逐步改革和取消生產(chǎn)性的增值稅，逐步廢除中央與地方的稅收共享制，劃分中央與地方政府各自的稅種；中央財政以社保稅、個人所得稅、關(guān)稅、公司所得稅、燃油稅等等為主；地方級財政以營業(yè)稅為主，配合房地產(chǎn)稅、其他財產(chǎn)稅、資源稅、排污費和生態(tài)環(huán)境補償稅。廢除地方政府的土地批租出售制度和各部門收費罰款、收支兩條線、超收獎勵、罰款分成的經(jīng)費體制，避免地方政府以各種名目的費用加重民眾的負擔。

3鑒于中國東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，國家財政轉(zhuǎn)移支付政策應該改變一貫使用的“基數(shù)法”，采用“因素法”對各地區(qū)之間的差異進行更深入的研究，將各地區(qū)就業(yè)與失業(yè)人員構(gòu)成、人均醫(yī)療水平、教育支出水平等各影響居民福利水平的因素納入考慮范圍。還可以參照德國橫向轉(zhuǎn)移支付方式，在考察各地區(qū)之間人均福利水平的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)提取一定比例的轉(zhuǎn)移支付金額，補貼中西部地區(qū)的不足，有意識地向中西部貧困地區(qū)傾斜，通過財政轉(zhuǎn)移支付制度，從一定程度上緩解東西部地區(qū)收入分配差距過大的問題，這樣才能提高中西部地區(qū)居民的平均購買能力，進一步推動國內(nèi)的消費需求。

4針對中國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度不健全、無法可依以及有法不依的情況，在法律層面上進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度成為當務(wù)之急。中國應該建立更為詳盡的轉(zhuǎn)移支付法律制度，嚴格規(guī)定各級政府的支出責任和收入權(quán)利，進而規(guī)范各級政府問轉(zhuǎn)移支付的責任和內(nèi)容，改變各級政府在行使轉(zhuǎn)移支付職能時，財權(quán)與事權(quán)不對等的狀況，有了嚴格完善的法律依據(jù)，中國的財政轉(zhuǎn)移支付制度才能得到更好的實施，其效果才能得到充分的保障。

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[責任編輯王建國]