對建立和完善農村社會保障制度的幾點思考`

蔣婉麗

摘要：農村社會保障制度，作為中國社會保障體系的重要組成部分，還是薄弱環節，也是當前迫切需要破解的難題。在深入分析建立和完善農村社會保障制度必要性的基礎上，提出了建立和完善農村社會保障制度的基本原則和基本思路。

關鍵詞：農村；社會保障制度；對策

中圖分類號：F323，8

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0032-03

建立和完善農村社會保障制度，既是全面建設小康社會和建設和諧社會的重要內容，也是社會主義新農村建設的客觀要求，它對于促進城鄉統籌發展、維護農村和諧穩定，推動三農問題的解決，為社會主義新農村建設提供一個和諧、穩定的社會環境，均具有重大意義。但是，當前農村社會保障制度，作為中國社會保障體系的重要組成部分，還是薄弱環節，也是迫切需要破解的難題。本文筆者對建立和完善農村社會保障制度談幾點思考。

一、建立和完善農村社會保障制度的必要性

1建立和完善農村社會保障制度，是縮小貧富差距，實現共同富裕的需要。在改革開放方針的指引下，農村經濟獲得了很大的發展，一部分人和一部分地區已經先富起來了，并且成為共同致富的領路人。但是，隨著經濟體制改革的逐步深入，農村經濟得到發展的同時，也帶來了許多不利因素。收入差距的迅速擴大，相對貧困已成為一種不容忽視的社會問題。社會保障制度作為社會發展的“調節器”和“安全閥”，在堅持效率優先的前提下，通過對不同階層和勞動者按不同比例籌集社會保障基金。這樣既可以調節居民收入，又可以保證社會保障基金的積累，保障社會的公平。國家通過這種方法籌集社會保障基金，在全社會范圍內對國民經濟收入進行再分配，對喪失勞動能力，失去就業機會者。以及收入不能維持基本生活的農村貧困群體提供基本生活保障，這不但有利于保障低收入者基本生活，而且有利于縮小貧富差距，實現共同富裕。

2建立和完善農村社會保障制度，是擴大內需、促進農村經濟增長的需要。中國是一個農村人口占絕大多數的國家，農村集中了中國最大的消費群體，擴大內需必須高度重視啟動農村消費。近幾年，為了解決國內市場疲軟問題，促進經濟快速增長，政府和各有關部門采取了一系列措施啟動內需，即啟動城市的消費市場和啟動廣大的農村消費市場。但是，當前農村市場作為全國統一大市場的有機組成部分，農村消費市場沒有完全打開，農民的購買力沒有得到充分的釋放。他們的收入大部分儲蓄起來，而不是被消費掉。這其中主要原因就是農村缺乏一個令廣大農民放心消費的、免去后顧之憂的社會保障制度。如果盡快建立了農村社會保障制度，將有利于直接增加困難農民收入和提高農民對未來的預期和消費信心，解決億萬農民的后顧之憂，必將提高農民的消費能力，改善農村消費環境，穩定農民消費預期，極大地刺激農民消費行為，實現擴大內需、推動經濟穩定持續增長的目標。因此，要有效啟動農村市場，擴大國內需求，當務之急是建立和完善農村社會保障制度，使農民“老有所養，病有所醫”增加農民的消費信心，促使廣大農民增加消費，激發潛在的農村社會購買力。

3建立和完善農村社會保障制度，是解決三農問題，建設全面小康社會的需要。目前，中國正處于實現社會主義現代化的關鍵期，相對穩定的國際國內環境對經濟發展和社會進步具有重要意義，而廣大農村的穩定對整個社會的穩定更具有決定性的意義。但穩定不是自然實現的，它必須建立在物質利益的分配公平、人們心理素質和認知理念的相對成熟，以及社會法規和保障體系的相對健全的基礎上。要保持社會的安全和穩定，必須有健全的農村社會保障制度，解決廣大農民的生存發展所面臨的基本問題，給農民以城市居民同等的生存保障權利。但是實際上中國城鄉社會保障制度的非均衡發展，使得城市居民與農民享受著不公平的社會保障待遇。城市居民享有“多層次的社會保障”，而農村社會保障制度建設是嚴重滯后的，大多數農民享受不到社會保障的待遇，這樣就造成了社會的不公平，引起他們的不滿情緒，可能激發社會矛盾，給社會的發展造成了不穩定因素。為了緩解這種不滿情緒和矛盾，政府必須通過建立和完善農村社會保障制度，給農民以城市居民的同等的生存保障權利，還農民同等的國民待遇，實現農村的小康社會，只有這樣，中國的全面小康社會才能實現。

4建立和完善農村社會保障制度，是構建和諧社會的需要。構建和諧社會是新時期全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的重大任務，是確保國家長治久安的必然要求。中國是一個農村人口占多數的國家，保持農村穩定是全社會穩定的關鍵，沒有農村的穩定就沒有全國的穩定，農村穩定問題是一個關系黨和國家全局的根本性問題。建立和完善農村社會保障制度，對于促進城鄉協調發展，維護農民權益，保持社會穩定，促進農村和諧社會的形成，都具有重要意義。當前，農村居民很多生活壓力大，經濟承受力低，風險抵御力弱。一方面，生活日益貧困化，甚至處于“生存危機“或”生存危機”邊緣，即絕對貧困化；另一方面，現階段城鄉差距拉大，并有進一步擴大的趨勢，造成農村居民的相對剝奪感不斷得到強化，使他們最先也最強烈地感受到社會改革與社會發展的成本與代價。于是，在這一龐大的隊伍中就蘊藏了巨大的社會風險隱患。而農村社會保障制度正是具有濟貧幫困、解危救急的特性，它的效應是通過對收人較少以至喪失來源而發生生存困難的農村居民提供基本的生活保障，從而增強保障對象的生活保障感、心理平衡感、社會公平感，從而保證社會安定，減少社會動蕩，實現社會和諧。

二、建立和完善農村社會保障制度的基本原則

1堅持“科學發展”原則。科學發展觀是我們黨指導經濟社會發展的世界觀和方法論，是全面建設小康社會、加快推進現代化必須長期堅持的指導原則。建立和完善農村社會保障體系，必須堅持統籌兼顧、科學發展的原則，必須突破現有城鄉分割的格局、突破重城市輕農村觀念的束縛、突破各級財政只管城市社保不管農民社保的做法，從社會經濟發展全局的高度，樹立城鄉統籌的觀念，把農民享受社會保障作為“憲法”賦予的一項基本權利，把向農民提供社會保障作為國家和政府的一項基本義務，把建立農村社保體系當做國家長治久安、經濟和社會可持續發展的大計，從戰略的高度上統籌安排、科學指導、穩步推進。

2堅持“量力而行”原則。農村社會保障的立足點必須是保障廣大農民的基本生活需要，這是中國農村當前和今后相當長時期的經濟發展水平所決定的。中國農村人口數量龐大，經濟基礎相當薄弱，社會保障制度殘缺不全；加之中國還是一個發展中國家，人均財政收入不高，國家綜合實力不強，現有的經濟水平和國家財力還難以給8億農民較高水平的社會保障制度。因此，現階段農村社會保障還必須堅持量力而行與適度保障相結合的原則。

3堅持“因地制宜”原則。中國地域遼闊，各地經濟發展極不平衡，而且這種態勢在相當長的時間內都不可能根本改

變。因此，必須從農村經濟發展的差異性出發，因地制宜，穩步實施。從地域上講，經濟發達地區全面推進農村社會保障體系的條件已基本成熟，有的可以一步到位，直接實行城鄉統一的社會保障體系，有的宜立足于建立覆蓋面廣、保障項目完備的農村社會保障體系；經濟中等發達地區全面推進農村社會保障的條件尚未完全成熟，應當重點抓好最低生活保障制度、合作醫療制度、農村養老保險等基本制度的建設，以后隨著經濟社會的發展和工作的深入再全面推開；經濟欠發達地區全面推進農村社會保障制度的條件還很不成熟，尤其是部分農民還沒有完全解決溫飽問題，農民籌資非常困難，地方財政也力不從心。因而對于欠發達的農村地區，應從農民最急需的保障項目人手，先建立農村低保，實行合作醫療試點，并在經濟條件較好的農村進行養老保險制度試點，當經濟發展達到一定水平時，再全面推行。

4堅持“注重公平”原則。在建立健全農村社會保障過程中，堅持效率優先，就是要優先解決農民最關心、最直接、最現實的問題，優先安排農村社會保障制度中最急需、最實惠、最見效的資金項目，努力提高社會保障資金的投入產出率或成本收益率，以實現現有財力約束下社會保障的綜合效益最大化。在堅持效率優先的前提下，要更加注重公平。要努力擴大公共財政覆蓋范圍，強化政府對農村的公共服務；按照公共服務均等化原則，合理調整現有財力結構，加大國家對欠發達地區的支持力度，以推動落后地區農村社會保障體系的建立和完善。

5堅持“城鄉銜接”原則。農村社會保障制度的建立，一定要從實際出發，循序漸進，逐步展開。由于農民的收入水平普遍低于城鎮居民，繳費水平不能超出農民的承受能力；又由于農村消費也遠低于城鎮，相應地農村社會保障的待遇水平也應當低于城鎮社會保障標準。不能與城鎮社會保障互相攀比。但是，社會保障理論體系應一脈相承，社會保障項目要基本相同，資金管理原則要基本一致，規定互相銜接立法要基本一致。要按照全面建設小康社會、統籌城鄉經濟社會發展的客觀要求，加快在農村建立健全社會養老保險、農村醫療保險、農村最低生活保障制度，最終建立起城鄉一體化的社會保障體系。

三、建立和完善農村社會保障制度的舉措

1增加農村社會保障資金的積累，增強農村社會保障的能力。首先，大力發展農村經濟，增加農民收入，增強農民參保的經濟實力。用發展的辦法解決問題，保持農村經濟持續快速協調健康發展，使農村經濟實力不斷增強，這建立和完善農村社會保障制度的物質基礎。為此，我們必須始終堅持發展是硬道理的戰略思想，堅持以科學發展觀統領經濟社會發展全局，推動農村經濟社會發展不斷邁上新臺階。只有這樣，農村社會保障制度才能真正建立起來。其次，增加國家對農村社會保障事業的財政投入。社會保障資金投入，屬于國民收入再分配的范疇，財政投入是籌集資金的一個主要渠道。但長期以來社會保障等各方面嚴重偏向于城市，在農村經濟發展相對落后的情況下，農村社會資金更加匱乏，為此，在增加農民自身收入的同時，要增加政府對農村社會保障的投入，加大財政支持的力度。再次，開征和形成社會保障稅，擴大籌資渠道。現在許多國家都通過定期開征社會保障稅來籌集資金，不但有利于減輕國家和企業負擔，而且可以充分發揮社會保障“調節分配”的作用，縮小城鄉、貧富差距，促進社會公平。

2建立和完善農村最低生活保障制度。建立和完善農村最低生活保障制度，是盡快建立農村社會保障制度的關鍵所在。農村最低生活保障制度，是農村社會保障中最低層次的保障，是一種直接消滅絕對貧困現象的重要舉措，是政府為農民設立的最后一道安全網。因此，為了解決農村貧困人口的溫飽問題，在農村必要盡快建立最低生活保障制度。目前可根據實際情況，采取分類處理、分別對待的辦法，解決農民的最低生活保障問題。對無勞動能力、無生活來源、無法定撫養義務人的老年人、殘疾人、未成年人和因病、因缺少勞動能力，或因突發性自然災害造成生活一時困難的農村居民，可以按照法定程序申請最低生活保障補助。

3建立和完善農村基本醫療保障制度。對農民來說，隨著醫療費用的大幅攀升，高額的醫療費用支出，對他們來說顯然是巨大的壓力，解決這一難題的有效途徑，就是讓農民醫療費用進入社會統籌，讓全社會來負擔。當務之急是要探索制定符合農民需求的農村合作醫療制度。農村合作醫療制度，在20世紀70年代末期，曾覆蓋了全國90％的農村，對于緩解農民的疾苦和農村衛生事業的發展起到了巨大的推動作用。20世紀80年代以來，隨著農村經濟體制的變革，聯產承包制全面實施，農村合作醫療賴以存在的集體經濟在多數地區不復存在，這項制度逐漸流于形式，2003年全國農村合作醫療制度覆蓋率也只有14.2％。國家雖然在農村合作醫療的資金籌資、管理體制、補償模式、監督機制等方面都進行了創新和突破。但目前新型合作醫療制度，只是停留在原則性政策層面上，因此，為了保證該制度得以貫徹落實，我們必須按照精簡、統一、高效的原則，建立健全工作機構，堅持政府組織、引導、支持，農民自愿參加的原則，實行農民個人繳費、集體扶持、政府支持和社會各方籌資相結合的辦法，建立以住院大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度，對農民的大額醫療費用或住院費用進行補助，使農村新型合作醫療制度健康有序地運行。

4建立和完善農村養老保險制度。當前必須積極穩妥地推進農村養老保險制度建設。但由于中國目前經濟發展水平低，由國家全部承擔農民的養老保障是不現實的。因此，建立農村養老保險制度，可參照城市養老保障體系建設進行：一是養老保險基金的籌集由政府、集體、農民個人共同出資、合理負擔。二是要完善養老保險基金監管機制。對所征繳的農民養老保險基金，設立專門機構，實行專戶儲存和管理，確保農民保障資金規范化管理、安全運行和實現保值增值。三是要完善養老保險基金統發機制。對參加養老保險的農民，在按一定標準繳納一定年限的養老保險費后，參照城鎮職工養老保險的辦法，享受養老保險待遇，使被保農民在年老時有穩定的基本生活費，以解決其生活保障問題。

5建立和完善農村社會優撫制度。社會優撫制度，是對特殊困難的優撫對象給予補充性的保障。由于國家用于優撫的經費有限，可增長的幅度也有限。所以，對于基本生存發生嚴重困難，而個人和家庭親屬無力解決的，各級政府要通過多種途徑和辦法籌集資金，給予第二次補充性的保障。近些年來，中國城鄉不少各級政府對優撫工作進行了改革和創新，增強了優撫工作的力度。作為優撫對象的軍人、退伍傷殘軍人、烈屬等的生活水平總體上雖有明顯改善，但是其改善的程度同經濟、社會發展的速度相比，有明顯差別。在廣大農村優撫對象的生活水平偏低具有一定的普遍性，部分優撫對象至今還沒有擺脫貧困。為此各級政府要進一步切實做好農村的優撫工作，逐步建立和完善農村社會優撫制度。

6加強農村社會保障制度的立法監督。中國農村社會保障制度缺乏穩定性和可持續性，就是因為農村社會保障工作缺乏強有力的法律支持。到目前為止，中國還沒有一部有關農村社會保障制度的法律，致使農村社會保障工作中無法可依，管理混亂，難以健康、穩定、持續發展。為此，應盡快制定農村社會保障立法體系。與農村社會保障有關的法規主要有農村社會保障基本法、農村社會保險法、農村社會保險基金管理條例、農村醫療保險條例、農村社會救濟條例等。立法是為農村社會保障制度創造良好的制度環境。在建立立法體系外，還應建立有效的監督機制，加強對農村社會保障工作的監督。

[責任編輯王建國]