新型農村合作醫療制度的法理分析

尹 口 王國平 駱侃佼

摘要：新農合制度在本質上屬于社會醫療保險制度，穩定社會秩序、維護人格尊嚴、促進社會公平是其最基本的價值追求。新農合立法的依據有國際法、國內法和執政黨政策，應充分考慮政治、經濟、心理、其他制度等因素對新農合的立法和實施的重大影響。

關鍵詞：新型農村合作醫療；法理；價值；立法依據；社會影響因素

中圖分類號：F321，1

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0034-05

法理分析是運用法理學的一般原理、范式分析特定的事實或理論命題。對新型農村合作醫療(以下簡稱新農合)制度進行細致的法理分析，明確新農合制度的法理基礎，有助于我們準確認識新農合制度的法律本質，為恰當設計新農合法律制度提供堅實的理論基礎，為科學分析新農合法律制度提供客觀的評價標準。

目前，新農合立法已經列入國務院2009年的立法計劃，各省的新農合立法工作也正如火如荼的展開。但遺憾的是，目前對這一制度的法理基礎還沒有進行系統的研究，從而導致新農合立法缺乏有力的理論支撐，這極有可能影響新農合的立法進程。因此，對新農合制度進行深入的法理分析就顯得迫在眉睫。

一、制度性質

關于新農合制度性質的認識，經過了一個不斷深入和升華的過程。隨著時間的推移、新農合制度的逐步實施和在全國范圍內的鋪開，對新農合制度性質的定位經歷了從互助共濟制度到醫療保障制度的變遷。這一變遷既反映出新農合制度在保障農民身體健康、促進農村經濟發展、穩定農村社會秩序方面發揮的巨大作用已經被社會高度認可，也與黨和政府轉變執政觀念，深入踐行建設和諧社會、實現科學發展等政策目標直接相關。

在2003年1月10日衛生部、財政部、農業部《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》文件中，新農合制度被定位于農民醫療互助共濟制度。2003年3月7日，衛生部新農合專家組組長李長明在介紹新農合制度設計時的背景與思想時，曾說：“我們覺得社會保障沒有一定的經濟基礎，沒有工業化的轉軌，農村人口不少到一定程度，談社會化的保障對我們這樣一個有8億多農民的一個國家眼前不現實，不是不想搞，而是沒有這個能力，是實在沒辦法。”在2005年3月28日江蘇省新型農村合作醫療經驗交流會上，李長明重申了這一觀點，他說：“現在的合作醫療還不能說是社會保障，但是未來幾十年內必然要走向社會保障。”在2005年全國新農合工作會議上，新農合制度被認定為是“解決農民基本醫療的一種農村醫療保障制度”。在2007年全國新型農村合作醫療工作會議上，吳儀副總理的講話中也認為，“新型農村合作醫療制度是從中國基本國情和農村實際出發，為解決農民看病就醫困難而建立的以大病統籌為主的醫療保障制度。”

醫療保障制度是社會保障制度的重要組成內容之一。對李長明認為“現在的合作醫療還不能說是社會保障”的觀點，不能孤立片面的理解，必須建立在當時新農合制度還只是處于試點階段的時代背景下進行準確的解讀。實際上，在新農合制度已經全國鋪開、絕大部分農民已經參加并從中受益的情況下。這一制度已經具備社會保障的內涵。

隨著《社會保險法》(草案)把新型農村合作醫療制度納入其中，新農合制度的社會醫療保險性質已基本確立。按照社會保障的理論，社會醫療保險是社會保障的組成部分，因此，新農合制度應該屬于社會保障的范疇。必須強調的是，這一草案還沒有最終通過，因此，關于新農合制度的性質仍有探討的必要。

一般認為，社會醫療保險的本質特征為權利義務的對等性、適用對象的普遍性、強制性及互助性。新農合制度采用個人、集體、國家共同籌資模式，個人繳費是享受權利的前提，具有權利義務的對等性；要求所有農村居民參與，適用對象具有普遍性。但是，當前的農村合作醫療制度堅持自愿參加原則，不符合傳統強制性的特征；新農合基金中大多數都是由國家出資。關于農民個人自籌部分，目前主要有劃入個人賬戶實行家庭賬戶模式和劃入統籌基金實行門診統籌模式兩種，其中前者也不具有互助性特征。

我們認為，社會保險的特征中，權利義務的對等性和適用對象的普遍性是其本質特征，而強制性和互助性是其非本質特征。首先，社會醫療保險是自我保障與社會保障相結合的普適性的社會公益事業，強制性只是達到普適性的一種手段，是各國社會醫療保險的普遍做法，不應將自愿手段排除在社會醫療保險之外，通過制度設計自愿手段同樣可以達到普遍性的要求。強制或自愿歸根結底是各國根據自身的社會條件進行制度選擇的結果。其次，互助性以普遍性為前提條件，即普遍性要求廣大社會成員無論健康與否都要參加，為大數法則的運用和社會成員的互助創造了條件，但普遍性并不必然導致互助性，這還要取決于制度的具體設計。中國的城鎮職工基本醫療保險制度的互助性也并不充分。這一制度把保險基金劃分為個人賬戶和統籌賬戶，職工繳費和單位繳費的30％納入個人賬戶，單位繳費的70％納入統籌賬戶，個人賬戶為個人積累和所有，不得擠占，個人賬戶與統籌賬戶按規定支付，不得相互擠占。受其影響，中國農村合作醫療保險多采取這種設計，設立了家庭賬戶和統籌賬戶。但不可否認的是，這一制度在整體上具有互助性的特征。

因此，新農合制度已經具備社會醫療保險的基本特征，其性質是社會醫療保險，是中國社會醫療保險的重要組成部分。

二、價值取向

法律的價值，就是在人與法的關系中表現出來的法律的積極意義和有用性…。對新農合制度進行價值取向的探討主要是從應然性角度提示新農合制度所欲達到的目的或社會效果和在出現多個有沖突的價值目標時所作出的價值選擇，從而為評判新農合法律制度提供一個價值標準，最終為完善新農合法律制度提供指導原則和理想模式。根據其社會醫療保險的本質和制度實施情況，新農合制度應當堅持穩定社會秩序、保障農民人格尊嚴、實現社會公正的價值取向。

1穩定社會秩序

秩序的存在是人類一切活動的必要前提，它意味著在社會中存在著某種程度的關系的穩定性、進程的連續性、行為的規則性以及財產和心理的安全性。法律作為一種具有強制性的規則體系，正是在建立和維護秩序的過程中成為秩序的象征。秩序作為法的最基本的價值，也是新農合法律制度首要的價值追求。可以說，建立新農合制度的首要目標，就是基于對穩定社會秩序的追求。

2000年來，三農問題成為阻礙中國經濟發展、影響社會秩序穩定的重大隱患。體現在農民醫療保障制度方面，就是原有的合作醫療制度已經解體，絕大部分農民基本上是自費醫療。由于醫療費用大幅度攀升，“看病難、看病貴”成為農民面臨的最大問題，“因病致貧、因病返貧”的現象在農村層出不窮，農民的生命健康權益得不到基本的保障。同時，疾病和貧窮之間形成惡性循環：因病支出的巨大的費用無法得到任何途徑補償；無錢看病導致的勞動力損失無法得到迅速有效的修復從而影響創造經濟收入的能力。這進一步降低了農民

的生活質量。更為重要的是，醫療保障水平在城鄉之間存在巨大的差距，農民的心理落差被進一步強化，對社會的不滿情緒有蔓延之勢。由于農民健康需求得不到滿足，也給許多其他蓄意破壞社會秩序的敵對勢力提供了利用的條件。在“法輪功”事件中，“防病治病”成為短期內博得了公眾心理認同的突破口，最終形成危害國家政權、造成社會動蕩的重大政治事件。實際上，農民的健康問題已經成為影響農村穩定，從而影響整個社會安定的重要因素。

新農合制度對穩定社會秩序具有兩方面的作用：一是保障了農民基本健康權益，提高了農民生活質量。首先，這一制度對農民的重大醫療費用支出給予一定補償，直接減少或避免因病致貧、因病返貧現象的發生，緩解了看病貴的問題。補償醫療費用帶來的另一個好處就是提高了農民的衛生服務利用率，初步解決了農民看病難的問題。其次，農民健康權益得到保障后，勞動力能夠得到迅速修復，能夠創造更多的經濟效益。這兩方面相輔相成，有效地改善了農民生存狀況，穩定了農村社會秩序。二是推動了城鄉平等發展，消除了農民受歧視心理。新農合制度實施后，農民只要自愿參加，就可以得到一定程度的醫療費用補償。農民充分感受到黨和政府的關心和重視，反社會的情緒得以逐步消解。從調查情況來看，大多數農民對國家采取的包括新農合在內的一系列措施是滿意的，認為這一屆政府真正解決了農民的心頭隱患，農民感覺到自己的生活質量在逐步提高。

2維護農民的人格尊嚴

人格尊嚴是人區別于其他動物的根本特征，是人之所以為人的本質屬性。人格尊嚴包括三方面內容：享有權利、遠離貧困、滿足需求和自我實現。

從享有權利方面來看，新農合制度作為社會醫療保險制度，具有實現農民社會保障權、保障農民生命健康權的內涵。同時，在當代中國的語境下，新農合制度還承載著消除城鄉差距、促進農民社會保障平等權實現的功能。

從遠離貧困來看，新農合制度的主要目標就是對大病費用予以補償，減輕農民因生大病而自我負擔高額醫療費用所帶來的經濟壓力，不至于因病致貧和因病返貧，同時，也消除農民因經濟因素而無法就醫的后顧之憂，更好地保護農民勞動力，創造更多的財富，從而遠離貧困。

就滿足需求和自我實現來說，按照馬斯洛的需求層次理論，新農合制度承擔了滿足農民生存需求、安全需求和尊重需求等多項功能。首先，新農合制度能夠滿足農民的就醫的需求，不至于因無錢就醫而只能任由疾病折磨甚至坐以待斃。其次，新農合制度部分解決了農民在就醫支出方面的后顧之憂，提升了他們生活的安全感。最后，新農合制度使受到疾病困擾的農民能夠維持基本的生活水平，保持基本的人格尊嚴，獲得他人的尊重。

3實現社會公正

按照當今正義理論集大成者羅爾斯的觀點，社會公正原則就是“在不同的社會安排中，就需要選擇一系列的原則，以便發揚這種美德，并且保證財產的適當分配。”羅爾斯宣稱“正義是社會制度的首要價值”，從這點出發推論出正義原則的一般表述：所有社會價值——自由與機會、收入與財富以及自尊的基礎——都應平等地分配，除非任何價值的不平等分配對每一個人都是有利的。這個一般的正義觀又可分解為兩個層次，即：第一，每一個人都有平等的權利去擁有可以與別人的類似自由權并存的最廣泛的基本自由權；第二，對社會和經濟不平等的安排應能使這種不平等不但可以合理地指望符合每一個人的利益，而且與向所有人開放的地位和職務聯系在一起。

根據平等自由絕對優先原則，享有醫療保障是農民的基本權利，必須無條件予以滿足，除非所有國民同時沒有滿足。按照“最少受惠者的最大利益”原則，農民作為長期處于社會底層的弱勢群體，為他們專門建立新農合制度與其說是一種特殊的照顧，不如說是社會正義原則的體現。因此，無論從保障農民的生命健康基本權益還是實現農民的社會保障權，建立新農合制度都是社會正義的要求。

同時，新農合制度是補償正義的體現。補償正義亦稱歷史性正義，由經濟學家阿瑪蒂亞·森最早明確提出。這種正義是鑒于個人和群體在歷史上為了共同體的利益作出的特殊犧牲或貢獻而予以補償的正義。在計劃體制下，農民為工業化的積累做出了巨大的犧牲。在市場經濟轉型期，農民又為城市化再次付出了沉重的代價。和城市居民相比，農民長期處于不平等地位，受到不平等對待，基本被排除在社會醫療保障之外。在中國的經濟社會發展已經達到一定水平的階段，城市反哺農村，國家出資為農民建立醫療保障制度，正是糾正社會不正義狀況，重建社會正義的具體舉措。

三、立法依據

從法律體系的角度來看，任何法律制度都包含在更高的法律規范之中。分析新農合制度的立法依據，可以為我們在更高的層面上認識這一制度的本質和內涵，為建立和完善新農合制度提供合法性依據。

(一)國際法

合作醫療制度具有濃厚的中國特色，在國際法上并沒有關于這一制度的直接規定，但作為一種社會醫療保障制度，我們可以把國際法上關于社會保障權和社會醫療保障制度的相關規定作為新農合的法律依據。

1國際人權公約的有關規定。《世界人權宣言》第22條規定：每個人作為社會的一員，有權享受社會保障，并有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟社會和文化方面各種權利的實現。它通過賦予公民社會保障權從而間接地規定了醫療保障權。第25條則明確規定了公民的健康權利和在疾病情況下獲得社會保障的權利：人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所必需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務；在遭受到失業、疾病、殘疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受社會保障。在《經濟、社會和文化國際公約》中，公民的社會保障權得到了進一步確認，其第9條規定，本公約締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險；其第12條規定了締約國保護公民健康權的義務：(1)本公約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準；(2)本公約締約各國為充分實現這一權利而采取的步驟應包括為達到下列目標所需的步驟：減低死胎率和嬰兒死亡率，使兒童得到健康的發育；改善環境衛生和工業衛生的各個方面；預防、治療和控制傳染病、地方病、職業病以及其他的疾病；創造保證人人在患病時能得到醫療照顧的條件。

作為聯合國成員，中國當然承認《世界人權宣言》的內容。同時，中國政府已經先后批準和簽署了聯合國兩個人權公約——《經濟、社會及文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》。根據中國政府提交的供有關條約機構使用的核心文件以及中國代表在條約監督機構發表的意見，國際人權條約一經全國人大常委會決定批準，便具有中國國內法上的效力，中國的司法和行政機關以及所有相關的公共團體都必須在各自的職權范圍內適用其規定，因此，這些國際法公約對中國是有拘束力的。

2社會保障類公約的有關規定。在國際勞工組織的倡導

和組織下，關于社會醫療保障的國際公約不斷出臺，包括綜合性公約和各類專項公約。其中社會保障綜合性公約主要有三個，即《社會保障最低標準公約》、《社會保障同等待遇公約》、《維護社會保障權利公約》。《社會保障最低標準公約》是社會保障類國際公約中的基本文件，它確立了應當把社會保障作為一種普遍性制度加以實行的原則。公約規定的社會保障包括九個項目：醫療照顧、疾病津貼、失業津貼、老齡津貼、工傷津貼、家庭津貼、生育津貼、殘廢津貼、遺囑津貼。

除了這三個綜合性公約以外，在社會醫療保險方面還有一些專項公約。如1927年第10屆國際勞工大會上通過的《工商業工人及家庭傭工疾病保險公約》(第24號)和《農業工人疾病保險公約》(第25號)，規定實行強制性疾病保險，在勞動者患病時，應給其免費提供治療和供給藥品及用具，，對中斷收入者給予現金補助；同時，國際勞工組織還牽頭組織有關國家相繼簽署了《醫療保險公約》(1927年)。后來叉分別于1967年和1969年制定了《疾病、老年、遺屬補助公約》(第128號公約)和《醫療護理與疾病津貼公約》(第130號)。

中國作為國際勞工組織成員，還沒有批準加入上述社會保障公約。盡管如此，這并不妨礙我們在立法時參照相關的原則和要求。

(二)國內法

1憲法。合作醫療曾被寫進1978年《中華人民共和國憲法》，雖然現行《中華人民共和國憲法》中并沒有關于合作醫療制度的條款，但對公民的醫療保障權卻有多達三個條款的直接或間接規定。第14條第4款規定，國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。第33條第3款規定，國家尊重和保障人權。第45條規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。這些規定明確了國家履行社會醫療保障、建立和健全中國的社會醫療保障制度、保障公民的社會醫療保障權的責任和義務。新農合立法，正是實現農民的社會醫療保障權的重要舉措。因此，這些條款也為新農合的立法提供了憲法依據。

2農業法。新修訂的《中華人民共和國農業法》為新農合制度的建立提供了直接依據。《農業法》第84條規定，國家鼓勵支持農民鞏固和發展農村合作醫療和其他醫療保障形式，提高農民健康水平。盡管這還只是一個指導性規范，但農村合作醫療制度的建立和發展從此有法可依。

3社會保險法(草案)。在《社會保險法》草案中，新農合制度被納入社會保險范疇，從而確立了新農合制度的社會醫療保險制度性質。從具體條文來看，有兩個條款直接授予了省級人民政府的立法權。第21條規定，城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療實行家庭繳費和政府補助相結合。繳費和補助標準由省、自治區、直轄市人民政府規定。第24條規定，城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療的待遇標準由省、自治區、直轄市人民政府規定。省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療統一標準，合并實施。雖然這一草案還沒有獲得最后通過，但這一法律已經被列入了十一屆全國人大常委會立法規劃一類項目，在近期內獲得通過應在情理之中。

(三)國家政策

在中國的立法實踐中，國家政策也是立法的重要依據。建立完善農村新型合作醫療法律制度，有充分的政策依據。一是2002年10月29日中共中央國務院《關于進一步加強農村衛生工作的決定》。該決定第五部分提出要逐步建立新農合制度，并對新農合的目標、原則、資金籌集、實施規劃作出了明確要求。正是在此基礎上，衛生部、財政部、農業部于2003年1月出臺了《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，從此拉開新農合在全國鋪開的序幕。二是黨的十七大報告。報告提出要加快推進以改善民生為重點的社會建設，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。全面推進城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設。

四、社會影響因素

按照社會法學的觀點，任何制度的運行都離不開特定的社會環境。反映到立法中，就是要求所立之法必須在政治、經濟、文化等方面符合國情。在新農合立法中，也必須充分考慮到影響這一制度實施的社會因素。

1政治因素

新農合制度的確立，與一系列政治性因素直接有關。一是科學發展觀成為黨的執政理念。在這一理念的指導下，政府的行政職能也逐漸從加強社會管理轉向提供公共服務，而新農合制度就是政府提供的公共衛生服務。二是近年來發生的“法輪功”、非典、禽流感等社會事件充分暴露了中國醫療衛生體制落后、群眾健康沒有得到基本保障的重大問題，顯示出這些問題會導致經濟發展受阻、社會秩序混亂、國家信譽受損、甚至危及政權穩定的嚴重后果。三是三農問題成為國家政治經濟生活的焦點。2000年來，三農問題逐漸引起社會關注，黨和政府把解決農民、農村、農業問題作為穩定政權、建設和諧社會的重大舉措，并列為中國新一輪社會經濟發展的重心。三農問題的核心，就是農民問題。而農民的健康保障問題，則是解決其他問題的基礎。實際上，新農合制度正是解決三農問題和醫療衛生問題的結合點。

作為一項政治任務，新農合得到了黨和政府的高度重視，也成為各級政府部門工作的重心，被納入政府工作的重要議事日程、地方經濟社會發展和新農村建設的總體規劃和干部考核內容，從而形成了政治和領導重視、資金和政策支持的格局，得到了全社會的關注，并成為政府的政治責任。

因此，通過立法鞏固現有新農合成果，加大新農合發展步伐，具有保障政治穩定的功效，符合執政黨的治國理念和工作目標，契合當前中國社會發展的進程，能夠得到執政黨和政府的大力支持。

2經濟因素

近年來，中國經濟高速發展，國家財力大大增強。據統計，2008年中國的財政收入已突破6萬億元。從2003年試點以來，各級政府對新農合的支持力度逐年加強，人均補助從最初的20元上升到2008年的80元。在新農合的資金來源中，國家投入占了80％左右，農民個人出資僅占不足20％。在國務院2009年初通過的《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》和《2009—2011年深化醫藥衛生體制改革實施方案》中，更是明確了“2010年對新農合的補助標準提高到每人每年120元”的計劃。同時，隨著經濟的發展，農民的收入也逐步增加，2008年人均純收入達到4761元。如果參照城鎮職工基本醫療保險制度的個人繳費率2％來計算，農民的平均繳費能力在90元左右，這遠遠高于當前20元的水平。由此可見。新農合制度中的經濟支持問題——無論是政府資金投入還是農民個人籌集，都不存在支付能力的困難。

但是，目前也還存在兩大問題。一是政府對新農合的投入仍然較低。統計表明，中國衛生投入占國家財政支出的比例近幾年一直維持在4.7％左右。這一比例和發達國家甚至和部分發展中國家相比，都相差甚遠。新農合資金作為衛生總

投入的一部分，自然也就只能是“水跌船低”。二是中國的經濟發展很不均衡，各級政府的資金投入能力相差很大。新農合的資金投入中，對中西部地區，是中央和地方各級政府分別投入50％，地方各級政府(省市縣)再大體按照4：3：3的比例投入；在東部地區，則主要由地方財政投入。同時，為了防止套取上級資金，逐級采取了下級先到位、上級再配套的方式。那么中西部地區眾多的貧困市縣、東部地區的那些經濟不發達市縣是否也有能力進行長期投人呢?筆者在浙江省衢州市某縣調查時就了解到：縣級財政要保持目前的財政投入都比較困難，如果提高籌資水平的話，財政投入恐怕有些難以承受。

同時，隨著全球金融危機的影響日益明顯，政府和個人是否還有足夠的支付能力和支付意愿，值得進一步觀察。

龐大的財政收入和較低的衛生投入也從另一方面說明，政府對新農合的投入還有巨大的提升空間。總體來說，政府的投入基本上能夠滿足當前合作醫療事業的發展，新農合立法所處的經濟環境應該還是比較樂觀的。但是對局部地區的困難，我們也不能視而不見。

3心理因素

新農合法律制度能否得到實施，農民的心理認同起著至關重要的作用。特別是在“自愿參加”的政策下，農民對新農合制度的認同感是決定性因素。

新農合制度的目標，就是以大病統籌來分擔高額費用風險。這一制度立足于長期以來農民自費醫療的現實，切合了農民對醫療保障的渴望，理應得到農民的歡迎。在新農合的推進過程中，政府部門采取了行政指導的方式，主要通過宣傳說服手段來引導農民參加，充分尊重了農民的參合意愿。同時在住院統籌加家庭門診賬戶的制度設計下，生病農民能夠報銷部分費用，切身感受到了制度帶來的利益，農民對新農合的認同感逐步增強。新農合試點工作評估組調查表明，有90％的參合農民家庭表示下一年度仍愿意參加新農合，在未參合的農民中有5l％的人表示下一年度要參加新農合…。目前高達90％左右的參合率也從另一方面反映出農民對新農合的高度認同感。

但是，也有一些消極因素影響農民的態度。一是傳統的封建小農意識。農民往往從現實的角度進行選擇，不但考慮自己交錢后當年是否得到了回報，而且還有人抱著“今年住院報銷子，明年未必還會生大病”的僥幸心理，不再參加第二年的新農合；二是由于新農合的保障率低，達不到農民的期望值。調查發現，農民對新農合補償率的期望值是60％左右，而目前的補償率普遍較低，平均不足40％，二者相距甚遠。衛生經濟專家指出，要真正解決農民因病致貧因病返貧的問題，補償率應該在50％以上。但我們要看到的是，從2010年起政府對新農合投入的力度比以前增加了50％(政府投入從80元增加到120元，相應的農民的出資也會相應的從20元增加到30元左右)，如果不考慮補償率提高后農民會增加衛生服務利用，從而導致醫療費用總體增加的影響，補償率也能夠呈相應比例的提高，在總體上就基本能夠接近50％，這無疑對穩固農民信心、增強農民心理認同注入了一針“強心劑”。

研究還表明。能否維系參加者對新農合的信心，很大程度上取決于是否有健全、透明、公正的治理。如何健全新農合制度，加大信息公開的力度，吸引農民參加新農合制度的制定、實施和監督，也是在立法中必須考慮的問題。

4其他制度因素

(1)醫藥衛生體制。新農合制度的基本運行環境就是醫藥衛生體制。基本醫療保健的可及性和可得性問題，是新農合制度能否成功的關鍵因素。目前，中國已經建成了覆蓋城鄉村的三級醫療服務網絡，基本醫療保健的可及性大體得到了解決。但是在基層，特別是鄉衛生院和村衛生室的醫療水平還十分有限，難以滿足農民不同層次的健康需求。而基本醫療保健的可得性問題，由于藥價虛高、大處方、濫檢查等醫方“道德危機”行為還普遍存在，看病貴的問題在一定范圍內還影響著農民的就醫行為。對新農合來說，虛高的醫療服務價格增加了醫療總費用，直接沖擊到保障基金的安全，對其可持續發展造成重大威脅。即將實施的醫藥衛生體制改革，雖然瞄準了這些問題，但是否能夠真正解決，能夠在多長時間和多大范圍內解決，尚需拭目以待。(2)其他醫療保險制度。隨著城鎮職工社會保險制度和城鎮居民醫療保險制度的進一步推行，農民工被納入了打工所在地的職工醫療保險或者城鎮居民保險。一方面，從目前各地的實施辦法上來看，一般不允許加入了其他社會保險的人員加入新農合；另一方面，農民工出門在外，萬一生病來去報銷也不方便，就算允許加入新農合，他們也不愿意，何況已經有一份保險呢?這便導致事實上的“逆向選擇”：2.3億左右身體健康患病風險小的農民工退出了新農合，而剩下的基本上都是老弱病殘等患病高風險人群。如果考慮到農民工的地域性，部分農民工輸出大縣就面臨著更加嚴峻的考驗。因此，如何應對農民工退出后的基金風險，值得進一步研究。

同時，中國目前正處于社會變革時期，城鄉二元結構堅冰難破、新舊社會矛盾相互交織，這些也為新農合制度的順利實施帶來了一定的困難。

[責任編輯王建國]