建立和完善農民社會保障制度的國際經驗借鑒

張薛梅 朱有明

摘要：分析了德國和日本這兩個典型的發達國家在建立農民社會保障制度方面的經驗與值得注意的問題，接著以印度為例，分析發展中國家在這方面的經驗與值得注意的教訓，最后就建設中國農民社會保障制度提出一些有益的思考。

關鍵詞：農民；社會保障制度；國際經驗

中圖分類號：F321

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0043-02

目前，全球有160多個國家建立了社會保障制度，70多個國家的社會保障制度覆蓋到農村人口。各國發展農村社會保障有著不同的背景和目的，從而也形成了不同的制度模式。了解發達國家和發展中國家農村社會保障發展的歷程、現狀和經驗教訓，并總結其發展的共性和差異，對構建城鄉統籌發展下的新型農村社會保障制度無疑具有重要的參考價值。

一、發達資本主義國家在農村社會保障制度方面的經驗與教訓

1發達資本主義國家的社會保障制度有益經驗。本文選擇較具代表性的德國和日本加以介紹。德國是世界上最早制定農村社會保障制度的國家之一。1886年5月，《關于農業企業中被雇傭人員工傷事故保險法》的公布和生效，是德國農村社會保障體系的開端。此時，德國城市化水平已達40％以上，正處于經濟快速發展時期，并在1910年，全國基本實現了城市化。1957年10月，德國農村養老保險體系的建立標志著德國朝著建立一個獨立的、全面的農村社會保障體系的方向邁出了重要一步。目前，德國農村社會保障制度主要包括養老保險、醫療保險、事故保險、護理保險和生育保險五個項目，可以向農民和他們的家庭在生活發生變化時(生病、喪失勞動力、年老、死亡等)提供全面的保護。

日本農村社會保障制度是在第二次世界大戰以后建立起來的。當時作為戰敗國的日本，國民陷入極度困難中，約有1／3的日本國民需要救濟。政府于1946年出臺了《生活保護法》，建立起了覆蓋全體國民的最低生活保障體系。1959年，政府頒布了《國民健康保險法》和《國民年金法》，將原來并未參與養老保險的農戶、個體經營者等納入養老保險中。從20世紀70年代開始至90年代，隨著經濟社會發展形勢的變化，農村社會保障不斷得到補充、改革和完善。到20世紀末，日本已經建立起了完全覆蓋農村地區，包括廣大農村居民加入的公共醫療、養老、護理等各類保險和公共福利及老人保健等在內的、比較完善的農村社會保障制度體系。

2發達資本主義國家建立農村社會保障制度值得注意的教訓。首先，西方發達國家包辦社會保障事務和福利費用的高速膨脹，帶來了嚴重的社會保障財政危機。社會保障具有剛性增長的特征，在實踐中表現為項目、水平只能上、不能下，從而使保障規模不斷擴大，保障支出亦不斷膨脹，這種趨勢越快，政府的壓力就越重，嚴重的社會保障赤字危機一直是令西方發達國家最為頭痛的問題。其次，一些西方國家由于社會保障大全面、保障水平太高，使一些國民不勞動也能過上較好的生活，客觀上導致了國民惰性的增長，反而抵制了生產率的提高，甚至還會導致其他的社會問題。如有些社會福利計劃甚至“會鼓勵家庭破裂，因為許多家庭只有沒有父親才符合經濟幫助的標準。”再次，社會保障規模和水平超越了社會經濟發展的承受能力，就會給國民經濟的發展帶來消極的影響，影響了國家的競爭力。如英國曾經是世界上最強大的國家之一，但現在已經日益沒落，其中“從搖籃到墳墓”式的高水平社會保障不能不說是重要的原因之一。

二、發展中國家農民社會保障方面的經驗與教訓

1發展中國家建立農村社會保障制度中的有益經驗。本文選擇具有代表性的發展中國家印度來加以說明。印度是世界人口大國。獨立五十多年來，雖然印度的工農業有了長足的發展，但農業在國民經濟中所占比例仍較大。近年來，印度政府不斷檢視自身發展中存在的問題，通過各種政策和計劃改變農村落后現狀，取得了舉世矚目的成績，特別是在推進農村社會保障方面取得了很大成效。以農民的基本生活保障方面為例加以介紹。

一是保障農民的基本生活需求。在印度喪失勞動力的農民可以直接獲得政府發放的津貼，以滿足其最基本的生活需要；無房的農民可以獲得政府的建房補助，以獲得基本的居住場所。其他農戶可以通過“信貸及補助計劃”獲得政府小額扶助資金進行住房改造。二是制定向貧困農民傾斜的農業政策。印度農村的貧困問題非常突出，促使政府在經濟發展過程中不斷調整農村經濟政策，主要是對農民的生產進行補貼，以提高農民收入。印度政府規定，聯邦政府要對農用柴油、灌溉用電給予財政支持。三是積極發展農村養老保險和金融服務。印度農村對老人的贍養主要來自家族，人們也可以從各種宗教組織獲得援助。但近年來，政府積極發展農村養老保險和金融服務。四是保障農業工人的工資收入。由于印度的農業工人大部分由經濟和社會落后階層所組成，是農村中最貧弱的一部分人，而印度的社會保險措施不包括這部分最困難的人群。因此，印度政府采取了一些專門針對農業工人的保障性措施。這些措施主要有：廢除農業奴隸與最低工資法。這些社會保障措施的實施，解決了印度農民特別是貧困農民的基本生活問題，確保了農村社會的基本穩定。

2發展中國家農村社會保障問題值得注意的教訓。許多發展中國家的農村社會保障存在的最大的問題是缺乏必要的社會保障，由此引發了一系列的社會問題，而這些社會問題正在日益嚴重化。如南亞、西非不少國家每年還有許多社會成員陷入嚴重的危機中而無法自拔，有的社會成員因為饑餓而死亡，有的社會成員因無錢醫病和缺乏醫療保障不治而亡，災民流離失所的現象非常普遍，嚴重影響了這些國家的政治、社會的穩定和經濟建設的正常進行，成為困擾和制約這些國家的發展的絆腳石。社會保障體系殘缺不全使得這些國家的社會問題不斷惡化。

三、國外農村社會保障制度建立中的經驗借鑒與教訓汲取

1以法律的形式來推動農民社會保障體系的構建和完善。發達國家在社會保障方面都有立法經驗，并且隨著社會發展不斷加以完善。社會保障法誕生以后，以它蓬勃的生命力在世界各大洲的經濟發達國家和發展中國家中受到普遍重視，獲得健康發展。中國盡管在1998年以來就建立了城鎮職工養老、醫療保險的相關法律，但關于農民工的社會保障問題沒有相應的立法。由于缺乏相應的法律保障，使他們的社會保障工作難以實現強制性原則，這是造成目前侵害勞動者社會保障權益現象存在的根本原因。中國現行的農村社會保障主要是依靠各級政府的政策、文件進行引導，強調農民自愿參加。因為政策不具備法律效力，很容易受到國家政治、經濟等變化的影響，如果農村社會保障無法可依、無章可循，會存在很大的風險。因此，應像許多西方國家那樣抓緊建立健全農村社會保障的法律制度，通過走法制化之路，確保農村社會保障的規范性和穩定性，使其在新農村建設中發揮積極作用。

2社會保障的低水平是中國農村社會保障符合國情的現

實做法。國外發達國家執行的社保法，對維持社會穩定以及縮小收入分配差距等方面起到顯著的作用。但20世紀70年代末以來，西方“普遍福利”政策卻受到各方面的挑戰，其中一個最主要的問題是社會保障標準太高，超越了國家的經濟承受力，財政人不敷出，出現巨額赤字，不得不進行改革，降低保障標準，削減保障支出。這樣的經驗教訓我們在設計農村社會保障體系時應該汲取。從中國目前實際情況看，中國農村人口數量龐大，經濟基礎薄弱，社會保障制度殘缺不全，加之中國還是一個發展中國家，人均財政收入不高，綜合實力不強，既不可能也沒有必要提供過高標準的保障。如果標準定得過高，一方面背離了保障基本生存權的社會保障本質，培養“懶惰情緒”，形成“寄生階層”；另一方面還會給各級政府造成沉重的財政負擔。但如果社會保障標準過低，就會失去社會保障的意義。因此，農村的社會保障立法必須確定一個適度的標準，即社會保障的均衡點。

3政府公共財政的大力支持是中國農村社會保障健康發展的有力保證。從公共財政的角度來看，在農村社會保障范圍中，屬于純公共品包括社會救濟、社會福利優撫安置、農村最低生活保障等的提供由政府免費供應。屬于準公共品范圍的主要是指農民養老、醫療保險等旭是基于農業本身具有基礎性和效益的外溢性特征，及農民對社會的貢獻和現實收入水平制約等因素，政府也應在這些準公共產品供給中承擔責任。正如溫克勒(winkler)在研究歐盟國家農民養老金財政狀況時說的：“沒有一個社會保障機構能光依靠所繳費用來承擔農民養老金的支出，它們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼。”政府財政的大力支持在德國、日本、瑞典等西方發達圜家的農村社會保障發展中能夠得到印證。回顧中國六十年的歷史，我們發現政府的意愿決定了農村社會保障制度的發展軌跡，在大部分情況下，農村社會保障事業的發展速度與政府對它的關注程度是一種正相關的關系。正因為如此，中國農村社會保障制度要想健康發展，政府是責無旁貸的。

4采用多元化、多層次的農村社會保障模式是符合中國國情的現實道路。在西方一些發達國家，基本上建立了基本保險、組織補充保險以及個人儲蓄性商業保險相結合的多層次的農村社會保障體系。社會基本保險由國家立法強制實施，保障農民的基本生活供給。組織補充保險是指對涉農企業、農民組織等機構，在國家政策指導和補貼下，為農業工人等群體建立的保險。個人儲蓄性商業保險則通過政府對商業機構的規范、引導和激勵，農民根據自己的經濟能力和需求的不同自愿參加。新中國建立六十年來，經濟快速發展是改革開放的這三十年，然而中國因為人口眾多，經濟底子薄，改革開放三十年，成就很大，財富總量很大，人均財富很少。區域經濟發展很不平衡，建立一刀切的城鄉統一各地區統一是不切實際的，借鑒別國經驗，采用多元化、多層次的農村社會保障模式是符合中國國情的現實道路。

[責任編輯王建國]