排污權交易中的政府行為探析

曹春苗 李云燕

摘要：排污權交易制度是基于市場的環境經濟政策。中國排污權交易制度的發展實踐始于20世紀80年代，主要是在部分省市以試點的形式進行。目前排污權交易在其基礎、保障、運行等方面存在的問題，阻礙了其實踐活動的開展，限制了其控污作用的發揮。而政府在這些方面發揮著不可替代的作用。明晰、規范并完善政府行為，才能為排污權交易的進行打牢基礎，務實保障，輔助運行，實現經濟、環境協調發展。

關鍵詞：排污權交易；政府行為；監督激勵

中圖分類號：X26

文獻標志碼：A

文章編號：1673-29lX(2009)33-0167-03

傳統線性經濟的發展，廢棄物排放的加劇，使得環境的資源供給能力和廢棄物接收能力出現了明顯的匱乏，環境容量已成為一種稀缺性要素，成為制約經濟和社會發展的重要內生變量和剛性約束條件。而這一切都是人們為滿足自身需要尤其是企業在追求利潤最大化過程中造成的環境外部不經濟性問題的突出表現。研究與實踐證明，解決這種環境外部不經濟性的有效途徑是運用產權理論，建立排污權交易制度。雖然排污權交易是一種市場行為，鑒于中國的市場機制不健全，仍離不開政府的作用。無論是從排污總量的確定、排污權的分配、排污權交易市場的建立，還是從對排污者的持證排污和排污權交易的管理等方面，政府都具有重大的不可替代的作用。

一、排污權交易在中國的發展實踐

排污權首先是由美國的經濟學家戴爾斯在1968年的《污染、財富和價格》中提出，認為排放廢物的權利可以像股票一樣出賣給最高的投標者。其本質就是把環境容量轉化為一種市場商品并將其納入價格機制。

排污權交易，就是由政府部門確定出一定區域的環境質量目標，并據此評估該區域的環境容量，推算出污染物的最大允許排放量，并將最大允許排放量分割成若干規定的排放量，即若干排污權。通過不同的方式分配這些權利，并允許排污者從其利益出發，自主決定其污染治理程度，買入或賣出排污權。

中國在這方面的探索與實踐始于20世紀80年代，主要是在部分發達城市如上海、江蘇等地進行。1982年上海市進行了排污指標有償轉讓的嘗試。1987年，上海閔行吳涇地區的企業開展二氧化硫的排污權企業之間的成功交易。1999年4月，國家環保總局與美國環保局簽署了關于“在中國運用市場機制減少二氧化硫排放的可行性研究”的合作協議，江蘇省南通市與遼寧省本溪市成為該項目的試點城市。2001年江蘇南通市成功運作了國內第一例水污染權交易與二氧化硫排污權交易。2002年3月原國家環保總局與美國環境保護協會，在山東省、山西省等七個省市開展了“推動中國二氧化碳排放總量控制及排污交易政策實施的研究項目”。2008年中國有十二個省申請開展排污交易試點，京津滬三地先后成立排污權交易所，國家財政部、環境保護部啟動江蘇省太湖流域主要水污染物排放權交易試點。2009年，排污權交易在更多省市深入發展，如中國唐山市排污交易試點取得成功；湖北省排污權啟動；昆明能源交易所掛牌等等。

所有這些都標志著排污權交易在中國的扎根和發展，中國的環保政策也正在由命令控制的管制型向激勵為主的市場型轉變。本文正是從排污權交易的基礎、保障、運行等方面探討政府在其中應肩負的職責和發揮的作用。

二、打牢排污權交易的基礎

1準確評估環境容量，正確核定排污總量

排污權交易必須以總量控制為條件。首先，總量控制明確了環境容量的稀缺性，使容量資源成為經濟物品；其次，通過總量控制明確企業對容量資源的產權(使用權)。

具體而言，環境本身具有的納污能力，有一定的環境容量閾值，超越了這一閾值進行排污，就會影響環境質量。所以，要對某一地區的排污總量規定一個上限，以不超過環境容量為前提。依據環境目標控制點的環境質量標準，科學的評價環境容量，然后，再結合不同污染物的擴散模式，按照不同污染物的排放標準，確定區域內各污染物的排放總量。

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然而，目前在確定排污總量的過程中沒有考慮環境容量的動態變化過程，將環境質量看做是一成不變的。并且，很多情況下，采取的是將總量削減指標簡單的分配到源的技術方法。這就要求政府主管部門制定科學、準確地評估和核算體系，考慮環境動態變化的需求，在為環境容量一定幅度的變化略留空間的基礎上，考慮環境容量受社會、經濟和自然因素的影響以及計量方法帶來的不確定性，制定符合經濟社會發展水平與環境質量、治理水平的環境容量目標。另外；搜集基礎數據包括區域發展狀況、環境現狀、污染源排放等信息，對國家和各地區內污染源的數量布局和污染物的種類排放量進行調查確認，這需要對盡可能多的企業安裝在線監測設備和計量計，以便數據的完善性和準確性。針對企業等點源污染以及區域面源污染，要進行跟蹤監測，掌握排污總量的時空變化。

2公平、公正、公開的進行排污權的初始分配

排污權的初始分配，是建立在排污總量的基礎上的，對環境容量的使用權問題的分配。其核心是如何在現有污染源之間以及現有污染源與將來污染源之間進行合理有效的排污權分配。這不僅關系到企業自身的經濟利益問題，影響到環境容量這一公共資源的配置效率問題，更是牽扯到資源重新分配的利益得失問題，因此，成為了排污權交易中最有爭議的問題。

目前中國的分配方式主要有無償分配、有償分配以及二者結合三種分配方式。一般情況下，中國已建污染源通過排污申報，無償獲得排污權，而新建污染源通過購買的方式有償獲得排污權。顯然，這不僅違背了“污染者付費”原則，在一定程度上使得新老污染源由于獲取排污權方式的不同而處于不平等的競爭地位。不僅達不到控制污染的目的，還會使一些沒有排污權的企業違規冒險排污，加劇環境污染。

但是，有償分配，比如說常用的有定價出售和拍賣也不是完全適合中國的現狀。對于政府管理部門來說，拍賣并不涉及許多管理及交易費用問題，但對企業來說，既要承擔拍賣的價格，還要承受有關信息費以及對生產影響的風險等，相應的降低了排污權交易的經濟可行性和吸引力。再者，拍賣還可能出現寡頭壟斷企業操縱許可證價格的情況，導致中小企業無力承擔。

總之，具體應用哪一種分配方式，還要考慮大多數企業的承受能力以及經濟發展，考慮市場機制的健全程度及政府的管理水平有限、信息的不對稱等不確定性因素的影響。具體的分配原則依據Cacleine模型證明的有償分配和無償分配的長期效率：當污染損害對企業數量不敏感時，所有許可證都應免費發放；當污染損害對每個企業的排污水平與企業數量同等敏感時，所有許可證應拍賣。

3確定排污權交易的時空交易折算指標體系

在排污權交易市場中，由于在不同的排放地點、排放時間以及不同的污染物，對受控點具有不同的濃度貢獻，而受控點環境質量標準是唯一的，所以排污權交易不能按照一般商品的交易原則進行。也就是說，排污權交易不能用同一的

價格尺度標準來進行，政府必須根據受控點環境容量的時空特性，以及不同污染物之間的單位排放量的污染程度，制定一套交易的折算指標體系。根據污染物排放在空間位置和時間上的分布，不同污染物的折算指標體系表現為復雜的時空網絡體系。同時，還要遵循交易標的時空折算原則即同種污染物的排污許可，不得以一種污染物的削減取得另一種性質不同的污染物的增加。用于交易的排污權應根據交易雙方各自所處位置的環境的容量相異性進行合理折算。在同其他區進行交易時，只允許排污指標向達標區轉移。

三、完善排污權交易的保障

1制定相關法律法規，完善相應技術標準

推行排污權交易制度必須確立相配套的法律責任，明確政府和排污者的權利義務，規定違法交易制度所應當承擔的責任，減少執法過程中的不規范性。

從目前全國情況看來，雖然已有部分省市地區制定了適合本地區排污權交易發展的管理條例和規定，然而，全國范圍尚未制定一個適用性更為廣泛的排污權交易條例，使得排污權交易中的各項工作細則模糊不清，導致交易中的法律依據不足，也給監管、執法工作帶來障礙。

2完善監督管理體制

政府的監督管理體現在兩個方面，一是對自身行政功能的監督管理；二是對市場企業的監督管理。首先，政府環保部門掌握著排污權的分配指標和交易方式，核定每個企業的排污量，監管企業排污指標交易。一旦權力參與排污資源分配，使得這一公共資產成了管理部門的“權力資源”，加之行政調解機制固有的缺陷，如何避免權力尋租就成了一個疑問。完善自身的監督管理體制，才能有助于政策的實施。再者，政府龐大的層層科級管理和官僚體系，使得決策的完全理性和執行成本以及避免滯后性成了問題。因此，需要簡化程序，明確責任，提高效率，從而更好的發揮政府作用。其次，針對市場企業的臟管，政府監管則可促使排污權交易雙方兌現其承諾的污染責任，保證排放的污染物數量不超過其分配或購買的排放量，并督促交易雙方履行交易合同的保證，另外，還要防止壟斷企業干擾市場秩序和懲罰排污企業的違規超標。在信息公開方面，政府要定期公布自己所監督的情況，公布排污指標交易情況；在技術方面，政府要利用各種自動監測手段對污染源實行追蹤技術監測，實時實地地了解排污情況。對于違規超標排放的企業，一定要加大超標排污企業的預期成本，罰款數額遠遠超過購買排污許可證所需的費用，使企業放棄僥幸心理，主動規范自己的行為。但是一定要依法行政，嚴禁濫用職權，防止出現隨意處罰的現象。

3建立全國統一的排污權交易市場和排污權交易所

由于中國的地區發展不平衡，環境資源分布不均勻，盡管部分省市成立了環境資源交易所，但是全國性的交易市場和交易所還沒有出現，進行的數宗排污權交易多是在環保部門牽頭的局部地區完成的。更重要的是，如果一些地區建立排污權交易市場，而另一些地區未建立排污權交易市場尤其是無償使用排污權地區的存在，則可能會出現排污洼地現象，使企業逃離排污權交易區和付費區而造成區域經濟間的不公平競爭。制定交易的參與者共同遵守的規則，建立全國統一的交易平臺，逐步實現排污權交易的市場化。

四、輔助排污權交易的運行

1政府調控排污權交易市場

通過排污權交易，政府可以通過類似金融市場等公開市場操作賣出或買進排污權來影響排污權價格，從而調控排污水平。

如果政府認為由于新企業的進入，排污權的需求增加，排污總量適當增加也不會造成環境惡化，便可以發放更多的排污權；相反，如果政府需要減少排污總量，也可進入市場回購一定數量的排污權，減少排污權的供給，使得排污權的價格上升，而企業要么高價購買排污權，要么投資污染治理設備減少排放，實現成本最小化。可見，政府可以通過排污權的市場操作，靈活地對排污權的供給和價格進行有效調控。

2政府降低排污交易成本

目前排污權交易發展緩慢的一個重要原因是：實際的交易過程中，是存在交易費用的。既包括政府制定法律規則、核定排污總量以及監督執行的費用，又包括排污權交易的主體——企業所必須承擔的費用：收集排污權市場基礎信息的費用、測算自身和交易企業污染量的費用、交易各方討價還價的費用以及作出決策的費用。正是這些交易費用的存在以及多少問題影響了交易主體參與市場行為的積極性，影響了整個排污權交易體系，妨礙了排污權交易制度作用的充分發揮。

政府作為市場的宏觀調控者，應該采取適當的措施降低排污權交易費用，使其不致成為排污權運行的巨大障礙。比如，政府應當建立健全與排污權交易相配套的信息市場，積極推行環保咨詢服務有償信息產業化，使有需求單位或供給單位能夠以盡可能低的成本準確、及時地獲得有關排污權價格、排污權的需求量和供給量等市場信息。考慮到中國排污權交易制度還剛剛起步，一些重要的交易信息和數據也需要環境管理部門提供，部分排污交易還須經政府環保部門安排進行。

3實施排污權交易激勵政策

從目前市場機制的建立與運行來看，排污權交易市場還處于相當低級的水平，交易市場略顯沉悶，交易不活躍，企業參與熱情也不高。絕大多數的交易包括從信息提供到一系列的核證，交易工作都是通過環保機構完成，并沒有真正運用市場的力量。

最重要的是，排污權交易還不像一般的商品交易那樣，它是一種特殊的排污信用。對買方來說，希望以較低的價格獲得排污減少信用，實現正常生產或避免因超指標排放而受到處罰，因此其交易的期望很高；而對賣方來說，排污減少信用是其企業的一筆難以估價的無形資產，隨著經濟的發展和排污總量控制的削減，具有很大的增值可能性。顯然，一般情況下賣方并不迫切進行排污減少信用的交易。這種雙方交易期望的差距自然會導致排污權交易市場的不活躍，甚至導致排污權交易市場的失靈，從而根本無法進行排污權交易活動。

為了消除這種差異，政府應建立排污權交易的激勵機制。例如，對積極削減排污總量并積極出售排污減少信用的企業，應從稅收、技術、資金等方面予以扶持，并保證在其重新需要增加排污指標時以優惠的價格優先向其提供，在排污企業破產或被兼并，應鼓勵排污權作為企業資產進入破產或兼并程序等；在排污權交易不活躍的情況下，政府應購買富裕的排污權，以保證并促進企業治理污染的積極性。

五、結語

排污權交易，在中國仍是屬于新生事物，其發揮作用的市場機制不健全，交易制度不成熟，運行中存在許多問題，無法有效地發揮其外部性內部化的作用。更重要的是，排污權交易制度是一項復雜的工程，不僅要求技術、方法的完善，更需要法律規章、政策體系方面的完善與創新。因此，需要政府發揮宏觀調控的作用，“立規則，當裁判”，打牢排污權交易的基礎，完善排污權交易的保障，并且輔助排污權交易的運行，逐漸形成政府引導、市場推進、企業積極參與的良好局面。

[責任編輯劉嬌嬌]