完善國防預研費用管理制度的幾點思考

李志遠 蘇海燕

摘要：國防預研是國防科研的重要組成部分。加強對國防預研費用的管理，可以提高國防科研費用的使用效益，而提高國防預研費用的管理水平和使用效率必須營造激勵創(chuàng)新的管理環(huán)境，建立科學、高效的科研管理機制。完善合同管理、過程管理制度。

關鍵詞：國防預研費用；管理制度；效率

中圖分類號：F271

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0186-02

我們對國防預研費用進行控制和管理，可以有效地降低預研風險，節(jié)約預研經(jīng)費，減少投資失誤，提高國防預研費用的使用效益。目前，中國在國防科學技術和武器裝備發(fā)展方面與發(fā)達國家的差距較大，要想縮短差距，擺脫“永遠跟在人家后面跑”的尷尬局面，搞出能夠威懾敵人的新型“殺手锏”武器，就必須加強國防預研工作，尤其要在國防基礎研究和應用研究上有所突破。要做到這一點，必須營造激勵創(chuàng)新的管理環(huán)境，建立科學、高效的科研管理機制，完善合同管理、過程管理制度，提高國防預研費用的管理水平和使用效率。

一、加大對國防科研的投資力度，優(yōu)化預研費用的投資比例

目前，中國軍費規(guī)模占GDP的比例一直處于比較低的水平，對國防科研投入也明顯不足，而提高國防科研費的比例，努力提高國防科研水平，這對于中國具有特別重要的意義。一方面，中國國防科研費長期偏低，另一方面，中國的國防科技發(fā)展水平與發(fā)達國家相比也存在著較大的差距。要改變這種狀況，不適當增加國防科研的投入是不行的。近年來，中國日益重視和加強國防基礎研究和應用研究工作，國防基礎研究和應用研究取得了較大進展，但同新時期面臨的任務和要求相比，同發(fā)達國家相比，仍存在著較大差距。

另外，在國防預研中，我國還存在著對國防基礎研究、應用研究和先期技術開發(fā)之間的經(jīng)費投入的結構性矛盾，主要表現(xiàn)為對國防基礎研究的投入不足，近年來，隨著思想認識的不斷提高，國防基礎研究經(jīng)費也在不斷提高，但目前仍然不完全到位，占預先研究經(jīng)費的比例較低，使目前我國武器裝備的發(fā)展基本上靠吃前幾年的老本。“基礎不牢，地動山搖”，為從根本上解決此類矛盾，建議相關部門進一步重視國防科研資源配置的客觀規(guī)律，在統(tǒng)籌規(guī)劃、平衡發(fā)展的基礎上，針對中國的實際情況和問題，適當加大對預研尤其是基礎研究的投資強度，把基礎研究在預先研究經(jīng)費中的比例提高，以便在這方面取得較為突出的成績，為發(fā)展新的武器型號提供充足的技術儲備。

二、加強預研經(jīng)費的管理工作，做到專款專用

對國防預研基金，一般都需要單獨立賬，做到專款專用。如中國1991年11月1日頒布實施的《國防科工委關于國防科學技術預先研究基金管理暫行規(guī)定》第5條指出，“預研基金制管理實行集中統(tǒng)一領導下的分層管理負責制。其中國防科工委主要負責：組織制定預研基金方面的方針、政策及管理規(guī)定；對跨行業(yè)基金實施管理，對行業(yè)基金進行宏觀指導和督促檢查。主管部門(機械電子、航空航天部，船舶、核、兵器、電子工業(yè)總公司，工程物理研究院)主要負責：制定行業(yè)基金方面的具體方針、政策和管理措施；對行業(yè)基金進行管理。任務承擔單位(包括國防科技重點實驗室)負責組織本單位預研基金項目的申請，項目的組織實施和管理，確保所需的配套條件。”另外，中國在裝備預研中也指出，要加強對預研經(jīng)費的管理，中國的相關業(yè)務部門要對經(jīng)費的使用進行監(jiān)督，真正做到專款專用。

美軍對預研經(jīng)費的管理也十分嚴格。美軍在合同履行過程中，軍方負責向研究方提供合同經(jīng)費。合同經(jīng)費由國防部財務與會計局哥倫布中心統(tǒng)一負責撥付，但撥付前要按一定程序并經(jīng)合同管理和科研管理等相關機構審查、批準，撥付后也要對科研單位的資金使用情況進行監(jiān)督檢查。以美國大學承擔基礎研究項目為例，研究經(jīng)費國防部按季度撥付，如果半年檢查不合格，國防部下半年的經(jīng)費就不予撥付。為加強經(jīng)費管理，美國科研主管部門設有負責財務和經(jīng)費管理的專門機構。

三、完善合同管理制度和競爭機制，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置

對合同的簽訂程序，我們可以借鑒美軍的成功做法。如美軍通常采用“談判競爭法”簽訂預研合同。“談判競爭法”征求“建議書”和簽訂合同的主要做法和程序是：

1軍方科研管理部門對于基礎研究項目擬定“綜合性部局公告”(Broad Agency Announcement)，對于應用研究和先期技術開發(fā)項目擬定“項目研究發(fā)展公告"(ProgramResearchDevelopment Announcement)，(其內容類似于采辦項目的“招標書”或“建議征求書”，與以后要簽訂的合同內容相近)，提出研究項目的技術性能、進度和成本等要求。

2把相關的公告刊登在《商務日報》和國防部“商業(yè)機遇”網(wǎng)站上，并向預先選定的研究單位發(fā)出“征求研究建議書”，同時標明建議書的評審標準和程序。

3建議提交方(承擔研究任務的單位)提交一份不超過5頁的“白皮書”(White Papers)，標明課題名稱、完成期限、費用、單位地址、聯(lián)系方法、要達成的目標和技術要點等內容(有的項目可以省略這一步驟)。

4建議提交方在規(guī)定期限內提交一份正式‘‘研究建議書”，標明課題名稱、完成期限、費用、單位地址、聯(lián)系方法、要達成的目標、完成的技術方案和要點等詳細內容。

5軍方組織的評審小組按照事先公布的評審標準和程序，對收到的全部建議書進行評審，綜合評價項目的總體科技價值，軍用潛力，主要研究人員的資歷、能力與成就，承擔者的設備條件，管理計劃的合理性和經(jīng)費預算的現(xiàn)實性等因素，選中合適的單位并簽訂合同。

四、健全科學的評價和監(jiān)督機制，杜絕“圈內人”把持現(xiàn)象

首先，要建立科學合理的科研評價制度，充分發(fā)揮科研、使用方等各方面管理人員和專家在論證、規(guī)劃、評審和驗收等環(huán)節(jié)的決策咨詢作用。在論證和規(guī)劃階段，成立專家咨詢委員會，對各個科研項目進行綜合論證和評價，為制訂規(guī)劃指南提供技術決策建議；在執(zhí)行階段，在各專業(yè)領域內成立由技術專家和管理人員組成的專家評審組，配合管理機構開展項目評價和驗收；逐步建立績效評估制度，把評價結果作為科研計劃調整的重要依據(jù)。

其次，要健全合理的監(jiān)督機制。建立計劃管理與經(jīng)費管理、課題立項與課題預算之間既分工協(xié)作、又相互制約的監(jiān)督管理機制，全面實施監(jiān)督機制。通過計劃監(jiān)督與合同監(jiān)督相結合、行政監(jiān)督與技術監(jiān)督相結合，做到實施過程中有人管理，出現(xiàn)技術問題有人過問，出現(xiàn)質量問題有人把關，出現(xiàn)經(jīng)費問題有人審查；實行重大事項報告制度。美軍為實行有效的監(jiān)督管理，美國建立起國會、國防部和軍種等多級監(jiān)督體系，對國防科技工作和其他采辦工作開展全方位的審計監(jiān)督。美國以國會立法的形式明確國防部和各軍種包括科研主管在內的相關部門的職責，各級科研主管部門必須向國會報告其科研工作，由國會對其進行監(jiān)督。

再次，對目前中國科研課題審批中出現(xiàn)的“圈內人”把持

現(xiàn)象，我們可以制定一些制度性的規(guī)定來減少這種事情發(fā)生的幾率。如國外有這樣兩條規(guī)定：一是和課題申請者關系密切的專家不能參加評審會議，比如申請者的導師、同事、朋友等；二是對于可能堅決反對的專家，申請者可以向管理部門提出回避申請，但一定要有合理的解釋。另外，在課題審批過程中，管理部門也應該做到立場中立。實際上，這些規(guī)定中國也有，關鍵是要真正實行。

五、建立風險創(chuàng)新和技術創(chuàng)新的研究機制，提高預研費用的使用效率

“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，創(chuàng)新是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，創(chuàng)新是一個政黨永葆生機的源泉。”對國防預研費用的使用而言，要提高預研費用的使用效率，必須增強國家的原始性創(chuàng)新能力，而原始性創(chuàng)新作為科學技術創(chuàng)新的主要源泉，不僅帶來科學技術的重大突破，而且?guī)砦淦餮b備跨越發(fā)展的機遇。為增強原始性創(chuàng)新能力，建議建立高風險、高回報項目的創(chuàng)新研究機制，營造有利手創(chuàng)新的學術環(huán)境，從政策上鼓勵、支持進行有創(chuàng)見的獨立探索，鼓勵冒險，寬容失敗，勇于創(chuàng)新，敢為人先，營造有利于原始性創(chuàng)新的文化環(huán)境；充分利用各部門、各方面的科研力量與資源，共同推動原始性創(chuàng)新工作。

六、建立和完善法規(guī)體系，實現(xiàn)預研項目的依法管理

一是適應新的形勢，盡快制定相關法律法規(guī)。中國1991年11月1日頒布實施了《國防科工委關于國防科學技術預先研究基金管理暫行規(guī)定》，中央軍委于2004年12月27日頒布實施了《中國人民解放軍裝備預先研究條例》。當前，迫切需要在這些條例的指導下，制訂其他的一些法規(guī)來規(guī)范國防預研工作。如為適應國防科研項目尤其是武器裝備科研項目實行合同制的需要，需制定《武器裝備科研合同管理規(guī)定》、《武器裝備合同審計辦法》、《武器裝備合同管理人員資格認證辦法》等；為適應國家產(chǎn)權制度改革的趨勢，盡快制定有關專用設備等國防資產(chǎn)管理方面的條例法規(guī)。

二是適應新形勢，修改和完善現(xiàn)有的法規(guī)。中國一些現(xiàn)有的國防科研項目管理方面的法規(guī)是在裝備管理體制改革和政府機構改革以前制定的：隨著形勢的發(fā)展，主要存在以下問題：(1)隨著總裝備部的成立，法規(guī)中有關原科工委、使用部門和原有行政職能的各總公司三者之間的關系、角色、職能及作用都發(fā)生了變化，需要進行相應的修改和完善。(2)法規(guī)的計劃經(jīng)濟色彩較濃，與社會主義市場經(jīng)濟的要求有一定距離。(3)軍品項目計價辦法中有關收益率的標準是硬性規(guī)定的，沒有考慮經(jīng)濟杠桿的作用。(4)合同法規(guī)中有關研究成果(知識產(chǎn)權)的規(guī)定與市場經(jīng)濟的要求不適應等等。因此，需要對中國原有的一些法規(guī)如《國防科研項目計價管理辦法》等進行修改與完善。

此外，中國現(xiàn)行的有關法規(guī)、辦法過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，在執(zhí)行中不易把握，因此需要制定相應的實施細則及實施指南，如為加強對預研費用的估算，需制定《費用估算方法和模型》，為加強對預研項目的評審與決策，需制定《評審報告和決策文件編制規(guī)范》等。

[責任編輯劉嬌嬌]