海西州行政管理體制改革趨向研究

鐵建設

研究海西州行政管理體制改革，對于我們在新時期如何進一步深化經濟體制改革，對于深入貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，促進經濟社會又好又快發展具有重要意義。海西州行政管理體制改革在深化全州改革中具有影響全局、帶動各方的關鍵性作用。本文就海西行政管理體制改革進程入手，分析海西自建州以來的行政管理體制改革經驗與成就，探索前瞻思路，將有助于我們開拓視野，堅定信心，選準路徑，更好地推進全州行政管理體制改革。

一、海西建州以來行政管理體制改革歷程回顧

海西建州以來行政管理體制改革的歷程分為四個階段。

(一)起步發展階段(1 949年至1966年)。1949年青海省軍委派民族人士在希里溝組成了臨時都蘭縣人民政府。同年11月，宣布都蘭縣人民政府成立。1 952年9月，將都蘭縣人民政府改稱都蘭蒙古族藏族哈薩克族自治區人民政府(縣級)。1 953年8月，在都蘭自治區人民政府的基礎上成立海西蒙古族藏族哈薩克族自治區人民政府，轄都蘭蒙古族自治區人民政府、天峻藏族自治區人民政府兩個縣級政府和區級的阿爾頓曲克哈薩克族自治區人民政府。1 954年1月25日，海西蒙古族藏族哈薩克族自治區第一屆各族各界人民代表大會協商委員會議上成立了自治人民政府，選舉產生了自治區政府主席、副主席。共有干部504人，其中，婦女干部74人。1955年5月28日，設立專區級青海省柴達木盆地工作委員會，7月30日在格爾木正式成立，1 956年2月更名為柴達木盆地工作委員會，作為省人委派出機構，3月治所遷至大柴旦。1 957年4月3日經國務院批準撤銷柴達木盆地工作委員會，設立柴達木盆地行政委員會，作為省人委派出機構，1958年1月4日經國務院批準更名為柴達木行政委員會。1959年1月，海西州人委由察汗烏蘇遷駐大柴旦，與柴達木行政委員會合署辦公，一套人馬兩塊牌子。1O月31日經國務院復文批準合署。1963年8月26日，經國務院批準撤銷柴達木行政委員會，該行政區域全稱為“海西蒙古族藏族哈薩克族自治州”。1966年4月，州府遷駐德令哈。

(二)停滯徘徊階段(1966年——1981年)。1966年“文化大革命”運動在州內開始。海西州人委及其工作部門無法行使職權，以致完全癱瘓。1967年成立了支援地方生產指揮部，負責處理有關生產建設方面的工作。同年5月，海西實行軍事管制。1967年12月，成立海西自治州革命委員會籌備組。下設秘書組、生產辦公室、政法軍管小組：1968年3月，成立海西蒙古族藏族哈薩克族自治州革命委員會，結束了軍事管制。下設辦公室、政治部8個部門。1971年5月，海西州革命委員決定，恢復計劃委員會、工業交通局等9個業務單位。1 972年1 O月。撤銷生產指揮部，下設辦公室、政治部、保衛部等1 5個機構。1973年-1981年5月期間，仍沿用海西蒙古族藏族哈薩克族自治州革命委員會名稱，下設辦公室、計劃委員會、財政局、民政局等1 8個機構。

(三)調整構建階段(1981——1993年)。1981年6月，撤銷海西州革命委員會，恢復海西蒙古族藏族哈薩克族自治州人民政府。1985年6月，更名為海西蒙古族藏族自治州人民政府。下設辦公室、計劃經濟委員會、工業交通局等22個機構。1988年4月19日，民政部批準(民[1988]行批1號)設立德令哈市(縣級)。以德令哈鎮和烏蘭縣的懷他頭拉、戈壁、郭里木、宗務隆、畜集五個鄉為德令哈市的行政區域。至1990年底，州人民政府下轄都蘭縣、烏蘭縣、天峻縣、格爾木市、德令哈市人民政府，茫崖行政委員會、大柴旦行政委員會、冷湖行政委員會人民政府。1993年政府職能機構下設辦公室、計劃經濟委員會、科學技術委員會等37個局、委、辦。

這一時期是法制建設的起步階段，主要制定并出臺有關規定《海西州人民政府關于改進領導作風和機關作風的決定》、《海西蒙古族藏族哈薩克族自治州關于施行中華人民共和國婚姻法結婚年齡的變通規定》、《海西州人民政府工作制度》、《關于礦產資源開發管理的暫行規定》、《海西州人民政府會議制度》、《海西州人民政府關于鄉鎮企業的幾條措施》、《海西蒙古族藏族自治州科學技術進步獎勵條例》、《海西蒙古族藏族自治州自治條例》、《海西州掃除文盲工作實施辦法》等。

(四)深化改革階段(1 994年——2007年)。這一階段主要是進一步深化行政管理體制改革階段，經歷了三次較大的機構改革。1 993年機構改革，正式在海西州推進機構改革在1 994年——1 995年，此次改革力度較大，撤銷外貿局、商業局、糧食局：合并和合署的部門有文化局和體育委員會合并為文化體育局，經濟體制改革委員會與州委政策研究室合署辦公，監察局與紀律檢查委員會合署辦公，民族宗教事務局與州委統戰部合署辦公，司法處與政法委員會合署辦公。派出機構有大柴旦行委、冷湖行委、茫崖行委。此次改革將州政府原有的32個工作部門調整為24個。

1 998年改革是歷史上改革力度最大的一次改革。調整后的政府工作部門有州政府辦公室、州發展計劃委員會、州經濟貿易委員會等23個單位。州監察局和州民族宗教事務局，列州政府工作序列，不計政府工作個數。

2001年縣鄉行政機構改革中，更名的機構有：州經濟計劃委員會分為兩個單位即州經濟貿易委員會、州發展和改革委員會。州人事和勞動局分為兩個單位即州人事局和州勞動和社會保障局，州計劃生育委員會更名為州人口與計劃生育委員會，州水利局更名為州水務局，州文化體育局和州廣播電視局合并為州文體廣電局，州礦產資源局和州土地管理局合并為州國土資源局。新組建事業單位：州住房公積金管理中心和海西發展投資有限責任公司。

2005年，全省農村牧區綜合改革工作在海西州進行試點，試點工作中全州鄉級行政區劃進行了大規模調整。德令哈市戈壁鄉撤鄉設鎮為柯魯柯鎮：格爾木市郭勒木德鄉、唐古拉山鄉、烏蘭縣銅普鄉，天峻縣江河鄉、木里鄉撤鄉設鎮；撤銷德令哈市宗務隆鄉，將農業村分別并入街道辦事處和蓄集鄉；撤銷烏蘭縣賽什克鄉并入柯柯鎮，撤銷都蘭縣諾木洪鄉并入宗加鎮，鎮政府設在諾木洪，撤銷天峻縣尕河鄉并入蘇里鄉，撤銷茫崖行委尕斯鄉并入花土溝鎮，撤銷大柴旦行委魚卡鄉并入柴旦鎮。全州41個鄉鎮調整為21個鎮、14個鄉，共35個鄉鎮。

法制建設取得突破性進展。頒布實施的條例主要有《海西蒙古族藏族自治州鹵蟲資源保護管理條例》、《海西蒙古族藏族自治州人民代表大會立法程序規定》、《海西蒙古族藏族自治州水資源管理條例》、《海西蒙古族藏族

自治州礦產資源管理條例》、《海西蒙古族藏族自治州城鎮市政公用設施管理條例》、《海西蒙古族藏族自治州社會治安綜合治理條例》、《海西蒙古族藏族自治州自治條例》、《海西蒙古族藏族自治州蒙藏語文工作條例》。

二、行政管理體制改革的基本經驗

(一)主要成就

回顧建州以來的50多年歷史和幾次改革歷程，全州在行政改革方面取得了以下實質性進展。

第一，政府職能已有重大轉變。已初步建立了以間接手段為主的宏觀調控體系框架，政企逐步分開，政府對微觀經濟的干預大大減少，市場在資源配置上的基礎作用日益明顯，政府部分職能開始轉給社會組織，政府加強了對市場的規范和監管，越來越重視社會管理和公共服務職能。

第二，政府機構得到精簡。經過3輪改革，州人民政府工作部門由32個減到23個左右，精簡約30％；全州行政編制由2715名減到2158名，精簡比例為20.5％，其間雖然有“精簡——膨脹”的循環，但反復幅度小于改革幅度；政府權力逐步下放到地方、社會和基層，州與地方的關系經過多次調整趨向合理，地方政府、社會和基層組織的積極性得到更大發揮。

第三，政府管理方式不斷創新。依法治州、依法行政已經成為政府運作的基本要求；政府決策機制日趨科學化民主化；公務員制度逐步得到完備；政府管理走向公開透明化；行政審批制度改革取得重要階段性成果：電子政務推進加速：以人為本、執政為民的導向不斷增強，公民權利受到重視和尊重；政府績效優化。逐年遞增新建的各項制度，為依法行政提供了法律保證。

(二)面臨的問題和任務

從近期看，我州現行行政管理體制還存在著諸多亟待解決的問題。一是政府職能轉變還不到位，存在著越位、錯位和缺位問題。二是組織結構上存在著機構設置不合理、行政層次偏多、職責交叉重復、州與地方事權劃分缺乏明確界定等問題。三是政府管理方式上還存在著決策民主化程度不夠、透明度不高、隨意性較大、責任機制不健全的問題。存在著依法行政水平不高、績效考核標準不科學、行政成本居高不下等問題。

從長遠看，參考現代政府管理的一般規律和經驗，我州行政管理體制改革還有很大的空間。就政府職能而言，市場經濟條件下的政府職能是有限的，市場在資源配置上起著基礎作用，市場運行多數情況下由市場中介組織自主監管，政府主要是提供基本的法律與秩序，組織提供基礎設施，提供必要的公共服務，并且公共服務提供在各級政府之間、政府與社會之間有明確的分工。就組織結構而言，州政府由89個部門組成較為適當，政府組成部門有合理的決策與執行組織結構。就管理方式而言，法治政府、依法行政、公開透明、廉潔高效、公正有序等，是普遍要求的境界。這些理想狀態，需要不斷推進改革，經過長期努力才能逐步實現。

改革的基本經驗必須建立與我州市場經濟發展相適應的行政管理體制。必須樹立和落實科學發展觀，全面履行政府職能。尊重和發揮地方和基層的首創精神，重大改革要在試點和總結經驗的基礎上推開。行政改革要強調配套協調。加強基礎理論的研究和指導作用。從我州州情出發，借鑒發達地區改革和管理的成功經驗。

三、進一步推進全州行政改革的基本思路

深化行政改革要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照全面落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，積極穩妥地推進。進一步推進行政改革應當把建立職能合理、管理科學、公正透明、廉潔高效的法治政府和服務型政府，作為主要目標。

(一)加快轉變職能

按照科學發展觀的要求加快轉變政府職能。結合海西州以資源開發為主導的工業化地區，基本方向是：一要將不該由政府管的事移交給市場、企業和社會組織，將大量的社會性服務事務下放給社會中介組織和城市社區，使政府能夠集中力量履行好自己的核心職能。二要增強構建和諧社會的職能，主要是促進全面協調發展、調節收入分配、化解社會矛盾、維護社會公正、保持社會穩定，強化危機管理。三要努力向全社會提供優質高效的公共服務，重點是提供公共基礎設施、公共教育、公共衛生、就業、社會保障：同時，要通過改革使更多的社會力量參與公共產品和服務的提供，并加強對服務標準的監管，使政府成為公共服務的提供者、組織者和維護者。

對不同層級政府的職能定位應有不同側重。州政府在管理上具有宏觀性、指導性和間接性的特點，應注重政策規定制定宏觀管理職能：市(縣)以下地方政府，特別是格爾木市和德令哈市政府，直接面對社會、企事業單位和公眾，應強化直接提供公共服務和行政執法的職能。

加快政府職能轉變，不能停留在一般號召和抽象原則要求上，特別強調要有可操作性的保障機制。一是依靠法制，例如依法界定政府的職能、部門之間職能分工和履行職能方式：二是依靠財政預算約束，保證有限的財力運用到政府核心職能上，例如真正建立起公共財政，確保公共服務的投入比重：三是依靠政績導向機制，使政績評價指標體系的設計體現政府應該做的事，并依此進行考核和獎懲；四是依靠內外壓力，例如通過加強法律監督、行政監督、輿論監督等，督促政府部門轉變職能。

(二)機構改革要探索新模式

政府部門逐步向“寬職能、少機構”的方向發展。州政府所屬機構應按黨的十七大報告要求，進一步整合、拓寬部委的職能，逐步向“大部制”過渡，例如向大交通、大文化、大農業、大環保過渡：各類協調性機構的辦事機構，應依托牽頭部門，一般不再“另起爐灶”：行使行政職責的事業單位應轉為政府機構；市(縣)政府也要逐步實現寬職能、少機構，并可從本地實際出發，因地制宜地設立或撤并機構。另外，根據海西州各市(縣)經濟勢力不同，不提倡“擴權強縣”，應加快“擴權強州”。

探索決策、執行、監督適度分離的政府運作模式。一是在同級政府中，對以提供公共服務和行政執法為主要職責的政府部門進行權責分解，使政府組成部門主要負責政策制定，相關局(辦)及所屬機構改為專門執行機構，建立合理的決策——執行關系，以提高政府績效，避免部門“一身三任”的弊端。二是從理順州與市(縣)的關系入手，州政府部門以制定政策法規為主，地方對口部門以執行法律和政令為主，專門的監督部門一般實行垂直領導體制。

理順層級政府關系，減少行政層次。按照發揮州與地方兩個積極性的原則，科學合理地劃分州與地方的事權財權，明確職責分工。減少行政層次，鄉鎮政府實行議行合一的體制，格爾木市和德令哈市應加快培育社區自治組織。

分類推進事業單位改革。在綜合考慮和歸類的基礎上，分別界定為各種事業單位、企業、中介組織等，并采取不同

的改革措施。在實施步驟上，可有先有后，方向明確和條件成熟的類別可先行一步，不追求整體同步推進。在管理上，對于直接從事公共服務的事業單位，如學校、醫院等，要抓緊建立行業服務標準、服務收費標準，并向社會和服務對象公開，建立問責制。

(三)推進依法行政要有新舉措

當前推進依法行政的主要任務，是切實落實《全面推進依法行政實施綱要》的要求。具體建議有：一是依法行政要實行績效管理，事先制定標準和獎勵措施，達標的應予以獎勵，形成激勵機制。二是可考慮建立獨立于各個部門的行政訴訟制度，由不具有部門利益的行政司法仲裁機構或復議機構，來審理大量的行政訴訟案件，增強程序公正。

(四)政府績效管理評估要有新突破

實施政府績效管理，是政府管理機制創新的重要舉措。要以科學發展觀為指導，建立符合各級政府實際的績效評估指標體系；實行以結果為導向的目標績效管理，如預算績效管理，公共服務績效管理：改進評估方法，實行內部評估與外部評估相結合，評估結果與獎懲掛鉤：總結實踐經驗，制定相關政策法規，推進政府績效管理評估的制度化和法制化。

績效評估指標體系的設計應體現以下原則：一要落實科學發展觀和正確政績觀的要求，在指標體系的設計要把握經濟社會發展和環境建設指標之間、顯性績效與潛在績效之間以及當前與未來之間的平衡。二要體現政府職能轉變的要求，即指標體系要體現政府該做的事，政府越位、錯位的職能不能納入指標體系。三要借鑒參考發達地區績效管理的成熟經驗和技術。四要從我州實際出發，不同部門、不同地區的指標設計要有所區別。

(五)健全決策機制和監督機制要有新進展

進一步健全科學民主的政府決策機制，重點是建立重大決策的調研制度、集體決策制度、專家咨詢制度、聽證制度、公示制度、失誤追究責任制度，避免走形式。要不斷完善行政監督機制，更加注重整體性設計，懲防并舉，使政府內外監督相互支撐，形成合力，防止監督虛置。要利用現代信息技術，建立科學決策體系和網絡監督體系。

(六)政府管理方式創新要有新視角

推進行政改革的一個重要環節，是實現政府管理方式創新，在政府運行機制、工作流程、技術方法、管理理念等方面下功夫。一是加快電子政務建設，強調電子政務的“實際應用”和政府網站建設，加快推進《政府信息公開條例》。二是從公共管理的視角推進管理創新。要加強行政管理體制改革理論的研究。并把公共管理作為研究重點。通過理論創新，拓寬視野，推進實踐創新。三是可有選擇地借鑒州內成功大企業的管理經驗，如創新精神、注重競爭、成本效益分析、績效評估、目標管理等，用于提高管理能力，降低行政成本。四是重視地方政府的創新實踐，對其成功的做法和經驗，及時總結，逐步推廣。

(作者單位：中共海西州委黨校)