長三角區域創新體系中的地方合作機制探析

胡　佳　郝小龍

中圖分類號：F592 文獻標識碼：A

內容摘要：跨區域創新體系是不同行政區域聯動形成的科技創新網絡。在知識和科技日益成為區域經濟發展關鍵性變量的背景下，長三角區域創新體系中地方合作的動力和阻力并存。本文從公共管理視角分析，認為地方合作應走向網絡治理、整合利益機制、完善合作制度和進行組織創新。

關鍵詞：長三角 區域創新體系 地方合作

上世紀90年代以來，長三角區域創新體系建設問題日益受到了學術界的關注，國內學者從不同角度對長三角區域創新體系的構建進行積極探索。在區域創新體系建設中，技術并非第一難題；如何讓相關地方部門打破利益壁壘、跳出單個地方的囹圄開展科技合作，才是問題的關鍵。本文擬從公共管理視角，從利益協調、制度完善、組織構建等方面探討長三角跨行政區創新體系中的地方合作機制。

長三角區域創新體系中地方合作的動力

（一）激烈的外部環境：地方合作的強大推力

隨著經濟全球化的迅速發展，國內區域經濟全面發展，區域合作方興未艾。珠三角地區和環渤海經濟區在中國經濟中已經占有重要的份額，西部大開發不斷推進，東北老工業基地走向振興，泛珠三角經濟區、中部城市群等全國范圍內以區域經濟合作為特色的新一輪經濟競爭格局正在形成。在科學技術越來越成為支撐和推動經濟、社會發展重要力量的時代背景下，加強長三角地方間科技合作，建設長三角區域創新體系以保持區域經濟的競爭實力，是順應科技發展趨勢和激烈區域間競爭的必然選擇。

（二）歷史文化傳統：地方合作的社會基礎

地理位置相近、文化背景相通的社會背景為地方合作開辟潛能和空間。歷史傳統上，長三角中江蘇省、浙江省和上海市兩省一市地緣相近、人緣相親、文化相通、風土人情相似，在經濟、社會、科技等方面的交往與合作歷史悠久。長期以來形成深厚的吳越區域文化共性和經濟發展紐帶，強有力維系了三地在文化和傳統上的共性，一定意義上成為區域創新體系內三地合作的社會基礎。

（三）科技資源優勢互補：地方合作的前提條件

作為經濟發達的區域，長三角積聚了國內外大量的知識和科技要素，初步具備有助于創新的物質條件。上海市是我國最發達的科技和教育中心之一，綜合優勢較強，江蘇省優勢在于基礎學科領域，高校比較集聚，兩地均擁有一大批著名高校和科研院所，科技人才薈萃，科研實力雄厚。浙江省民營經濟發達，市場機制靈活，科技需求旺盛。兩省一市各具發展特色和科技資源優勢，在科技創新與合作等領域有互惠互利和取長補短的需要。

（四）前期合作成果：地方合作的現實基礎

在中央科技部協調支持下，長三角內的江浙滬地方政府陸續制定和出臺了一系列科技合作和技術轉移的政策和規定、簽署了各方面的合作協議。從2003年11月，兩省一市政府共同簽署《滬蘇浙共同推進長三角區域創新體系建設協議書》，建立長三角創新體系建設聯席會議制度。到2008年6月，兩省一市科技部門正式印發《長三角科技合作三年行動計劃》。長三角區域創新體系建設從“對話性合作”走向“制度性合作”，針對長三角區域經濟和社會發展中的重大關鍵、共性技術，由國家牽頭、兩省一市共同組織了不同領域的聯合攻關。

同時，自“星期六工程師”始，長三角的民間科技互動早已開始。此外，許多企業與高校、科研機構開展跨區域合作，共同研制和開發工業產品，成立研發中心。

長三角區域創新體系中地方合作的阻力

（一）行政區劃下的制度壁壘

制度創新是區域創新體系的基礎。由于我國經濟區域和行政區域的非一致性，長三角內兩省一市的行政隸屬關系復雜，缺乏全局性的科技政策規劃，地方政府利用行政權力筑起名目繁多的制度障礙，在市場準入、質量技術標準、行政事業性收費等方面，不同程度存在地方保護的傾向。例如，由于各地區程序和方法的不一致，跨地區銷售的產品要經過多次檢測或多個產品證書，人為加大企業成本。區域科技合作的制度化程度低，地方政府間倡導式的非制度性合作協調缺乏落實機制和法律效力。

（二）地方利益協調機制未完善

如上所述，按部門、地區條塊劃分的行政管理體制，造就了極力維護地方利益的行政區經濟獨立王國，地方合作中始終帶有強烈的地方利益色彩，缺乏全局觀念和協調利益行為的機制。科技領域的合作處于長三角一體化的“深水區”，觸及各自利益的協調難度增大。利益沖突和利益補償機制缺失導致地區合作的“貌合神離”。

（三）科技資源利用低效

相對于經濟領域的資源配置，長三角區域內科技資源配置尚顯滯后，科技資源遭到地方行政主體利益分割，科技人才、項目、設備的部門化和單位化仍是普遍現象。現有的協調機制更多關注資源優勢互補，沒有著眼于區域整體科技資源的系統規劃和整合。這種科技資源的行政切割直接使區域科技資源沉淀，跨區域、跨領域的重大科研項目難以攻關，雖然中央財政撥款不斷增加，但科研成本依然高居不下，重復建設、同構競爭、科技資源低層次消耗等相關問題嚴重。

（四）區域性科技中介尚未成熟

2004年6月，長三角地區科技中介戰略聯盟在上海成立，雖然科技中介聯盟一定程度打破了長三角地區的行政區劃，實現區域內科技中介信息共享，提高區域內科技成果交易、轉化和轉移的效率，但是在整合兩省一市入盟的科技中介服務機構、解決區域科技合作問題的實際能力、聯盟日常運轉等方面仍存在諸多問題。整體看來，長三角區域科技中介機構徒有其形而缺其實，且部分科技中介遺留著行政機關烙印，對政府依賴性強，機制不靈活。

長三角區域創新體系中地方合作的路徑選擇

（一）由政府主導型為主轉向網絡治理

從整個長三角來看，科技創新不應該是單一部門、單一領域的事，它是在各部門之間互動產生的。“網絡治理的規范基礎在于行動者能夠認識到彼此之間具有互補性的利益，基于信任、忠誠和互惠的相互依賴關系能夠促使和維持行動者之間的合作行動”。其主要運作方式既不是由上級選定目標并控制預期效果的行政命令，也不是自主行動者為追求利潤最大化的爭論議題，而是行動者在政策運行過程中水平式的自我協調。

首先，正確定位地方政府作用。長三角地方政府應當好引導者、服務者和統籌者，發揮科技合作政策平臺構建、基礎設施支撐和科技合作項目催化的作用，為地方科技合作創造良好發展環境。其次，以市場為導向，推動企業跨地區、跨部門、跨所有制兼并、聯合、重組，培育和發展一批有國際競爭能力的大企業、大集團，激發企業的創新活力。再次，組建區域性的行業協會、商會及科技中介組織。行業協會要突破行政區劃障礙，組成跨地區的行業聯盟，共同制定區域行業發展規劃、區域共同市場規則，按照市場化的方式推動產學研合作。在培育長三角民間組織發展同時，鼓勵其自發組織各種類型的創新機構，完善創新過程中的專業化服務體系；推進生產力促進中心、技術市場等中介機構的改革與發展。

（二）健全地方利益協調機制

地方政府的利益趨向是決定區域內科技合作成功與否的關鍵問題。不斷健全旨在尋找利益共同點的利益協調機制對長三角區域創新體系的建設意義重大：形成合作的戰略共識，長三角的科技合作既是區域自身發展的需要，更是國家的戰略需要，地方官員應建立地方公共利益或區域公共利益的觀念，淡化行政區劃色彩，形成連橫的強烈愿望，從國家戰略高度，在省級層面上進行科技資源共享的合作，圍繞國家戰略目標開展科技創新項目聯合攻關；搭建信息交流平臺，信息流暢、準確、及時是有效溝通的基礎，以現代網絡技術為基礎，借助先進的信息技術手段對各類科技資源進行整合，建立科技信息溝通渠道和全方位的科技信息交換制度，構建各領域科技資源的信息平臺，促進政策法規等地方動態信息資源共享，使科技資源的各類使用者能夠充分獲知資源的相關信息；完善磋商機制，建立多邊的直接協商對話機制，就地方間產業分工與協作、經濟和科技資源的整合、區域科技合作管理機構構建、基礎設施網絡的規劃和協調等問題進行交流和溝通，解決地方間爭端。

（三）構建有效的合作制度框架

技術發展的主要推動力量不在于技術本身，而在于有益于創新的制度安排。制度為區域創新體系提供基本框架。一方面，構建科技資源共建共享秩序。建立跨委辦、跨部門的科技資源與信息交流制度。另一方面，完善科技合作的配套制度。科技合作過程中的科技業務資質通認制度、技術規范、管理制度、服務補貼辦法、資源共享服務績效評價體系等方面均需在各地方的溝通下形成詳細的制度條款，逐步建立、完善科技資源開放共享制度、科技人才居住證制度、區域社會保障制度、重大課題聯合申報共同承擔制度、科技合作成果獎勵制度。此外，國家應出臺鼓勵和規范地方科技合作的必要法規和政策以推動和規范地方科技合作，保障各地方的合法權益，使得地方科技合作中的磋商對話、合作宣言等松散型契約轉變為具體的合作長效機制，落實各項合作制度。

（四）組建區域科技創新共享公共服務平臺和區域創新聯合服務中心

協商、對話和制度無疑是區域創新體系建設過程的必要因素，但協調機制的落實還需要相應的組織保證。上海市在2003年已啟動了“上海研發公共服務平臺”的項目建設，可將已經實踐成熟的“上海研發公共服務平臺”項目的外沿推廣至整個長三角區域。通過采取統一的數據交換標準和接口，整合上海研發公共服務平臺、江蘇科技條件網和浙江省公共科技條件平臺的建設成果，構建長三角科技創新共享公共服務平臺（如圖1）。從科技資源整合與共享、科技創新服務、區域科技制度建設、區域內地方合作幾個方面，搭建區域科技研發的公共服務平臺。同時，借鑒南臺灣創新園區聯合服務中心的發展模式，成立長三角科技創新聯合服務中心，打通區域內政府、企業與科研機構的溝通渠道，搭建區域創新服務網絡，在長三角區域內專業提供委托研究、聯合攻關、信息服務、技術檢測、成果孵化等創新創業服務，為區域科技創新提供一站式服務，推進區域范圍內產學研資源的集成與互動。

參考文獻：

1.莫建備等.區域一體化發展：拓展和深化[M].上海人民出版社，2007

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