基層財政管理方式改革的實踐探索

朱福興

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

內容摘要：縣鄉財政管理方式改革是解決我國近年來基礎財政困難的要求，也是建立農村基層工作新機制、建設社會主義新農村的重要保障。本文以江蘇省邳州市開展的基礎財政管理方式的實踐為例，進行縣鄉財政管理方式改革問題的探索，以期為基層財政改革提供借鑒。

關鍵詞：基層財政 改革措施 啟示

江蘇省邳州市是地處蘇北的縣級市，隸屬徐州市管轄。由于歷史和地理等多方面因素，其社會經濟發展狀況與蘇北大部分縣級市一樣，在江蘇省內屬于欠發達地區。自農業稅改革以來，基層財政特別是鄉鎮財政的收支狀況日顯拮據，收支矛盾突出。為適應政府職能轉變的要求，保障推進新農村建設戰略的實施，根據江蘇省和徐州市財政部門的部署與要求，邳州市于2006年起著手進行縣鄉財政管理方式改革的前期基礎工作，積極推行“鄉財市（縣）管”，到次年元月份，體制調整、清理清查、預算編制、國庫集中收付等各項全部到位，開始了基層財政管理方式改革探索。

改革的原則與措施

（一）基本原則

利益分配關系不變的原則。鄉鎮財政收支范圍不變，市對鄉鎮的各項財政轉移支付補助和鄉鎮固定上繳基數等在上級未出臺新的政策前仍保持上年基數不變。

分類指導的原則。對預算內財政收入在5000 萬元以上的鎮( 區) 財政管理方式保持不變，其他鄉鎮全面推行“鄉財市管”改革。

堅持“三權”不變的原則。鄉鎮預算管理權不變。按照《預算法》規定，實行一級政府、一級預算,在此基礎上，鄉鎮政府在市政府財政主管部門的直接指導下，編制本級預算、決算草案和本級預算的調整方案，組織本級預算的執行。鄉鎮資金所有權和使用權不變。鄉鎮財政資金的所有權和使用權歸鄉鎮，資金結余歸鄉鎮所有，鄉鎮原有的各項債權債務仍由鄉鎮享有和承擔。財務審批權不變。屬于鄉鎮財權和事權范圍內的支出，仍由鄉鎮按規定程序審批。

（二）主要措施

1．為落實改革政策的到位有序，首先做好三項清理工作。一是清理財政供養人員。按照財政供養人員范圍，全面清理鎮級財政供養人員，為縣鄉兩級共編預算，區別負擔級次奠定了良好的基礎。統一設計表格樣式，將鎮級財政供養人員按行政、事業、離休、退休、退養、遺屬、優撫等分類，并分按月發放項目和一次性補貼項目逐一登記造冊，核實了財政供養人數及其工資發放標準，為縣鄉兩級共編預算提供了有力的依據。二是清理銀行賬戶。清理各鎮財政所、鎮直事業單位在金融機構開戶的所有銀行賬戶，每個鎮只允許開設一個“支出專戶”，其他賬戶全部取消。同時聯合人行下發了文件，對鎮級銀行賬戶進行了全面的清理，并對改革后需保留的銀行賬戶重新進行了認定，改革后，各鎮財政所共開設基本銀行賬戶2個（一個鎮政府使用，一個會計結算中心使用），特設專戶2 個（社會保障資金專戶和村級經費專戶），比改革前減少了5個。三是清理債權債務。按照“摸清底數、明確責任、分類處理、逐步化解”的要求，對各鎮所有債權、債務進行清理核實，并逐一登記造冊，分類處理。對“賬外”債務分析填報，明確責任，對逾期債務制定還款計劃，本著先易后難、先個人后集體的原則逐步化解。

2.在財政管理方式上推行以下改革措施，具體包括：

收入繳庫方式。撤銷鎮級金庫，財稅機關組織的稅收收入直接繳入市級金庫，根據納稅人歸屬由市政府界定收入預算級次。每月由中國人民銀行按信用聯社集中報送的報單及相關單據分鎮編制金庫收入進度表一式三份，稅務、財政、鄉鎮各一份，財政部門按月編制進度匯總表向鎮級進行書面通報。

預算管理形式。首先，由市財政部門提出鎮級年度預算安排指導意見，報市政府批準；其次，各鎮在市級財政部門指導下編制本鎮預算草案以及預算調整方案，由市財政部門初審后，提交各鎮人民代表大會審批；最后，由各鎮組織本級預算執行。鎮級實行綜合預算，預算內外收支都要納入部門預算編制范圍。鎮直各單位作為鎮政府二級單位編制預算。市財政制定了鎮級部門預算支出定額標準，堅持“一要吃飯、二要建設”的原則，首先保工資保運轉，在全面執行省標工資的基礎上，統一福利費（240元/年/人）、防暑降溫費（160元/年/人）及年終第十三個月工資標準（國標工資項目）；公用經費按每人每年3000元標準安排并維持上年水平；專項經費由單位提出申請市政府根據需要和財力可能統籌安排。

支出管理方式。取消各鎮財政所、鎮直事業單位在金融機構開設的所有賬戶，為各鎮統一開設 “支出專戶”，辦理鎮級各項零星支出。各財政所根據年度預算和收入進度，向市財政部門報送分月用款計劃，市財政部門審核后，將預算內、外資金分別由市金庫和市非稅收入專戶撥入市國庫支付機構的“結算專戶”。已納入市財政統發范圍的公教人員工資、離休費、退休費和其他費用仍由市財政統一發放。政府采購支出，統一由市財政國庫支付機構直接支付到供應商。民政定額補助人員的各類補助費及鎮級非統發人員經費暫由各鎮負責發放，與鎮級各項零星支出一并撥付到各鎮“支出專戶”，由鎮級負責兌付到位。

票據管理辦法。由于邳州市在2004年就進行了非稅收入改革，對所有非稅收入項目統一開具電子票據由銀行收款，確保了收入足額入庫，杜絕了坐收坐支。改革中，出臺了一系列措施，嚴格控制手工票據的使用范圍，實行網絡核銷票據,進一步完善票據管理辦法,把財政管理方式改革推向深入。

改革的收效與啟示

基層財政困難局面得到扭轉。通過改革，使公共財政支出改革延伸到鄉鎮，鄉鎮財政所有資金和業務由市核算中心統一管理、核算， 通過制定統一的支出范圍、統一的支出標準和統一的財務核算制度，有利于推進績效考核機制， 提高了財政資金使用的有效性。鄉鎮機關事業單位人員工資、村干部報酬、五保戶供養經費以及民政優撫資金等及時足額發放，鄉鎮政權和村級組織運轉、農村醫保、農村低保以及農村社會公益事業發展所需的必要經費得到保障，維護了基層政權的穩定。改革前， 由于鄉鎮收支矛盾突出， 支出混亂無序，拖欠干部職工工資現象經常發生，嚴重影響了廣大干部職工的工作情緒。改革后，明確了資金撥付程序，強化了預算約束力，控制了鄉鎮不良債務的發生。2006 年實施改革以來，鄉鎮級財政除借新債還舊債外， 未發生新的借債。總體而言，改革取得了預期收效，對于政府職能的轉變和建立農村基層工作新機制具有積極意義。

規范鄉鎮財政管理工作。通過規范借債審批手續，嚴格借債審批程序，鄉鎮理財觀念、理財方式發生了明顯轉變，財務管理、借債使用日趨規范。近年來，鄉鎮財政財務管理中“ 亂收費、亂花錢、亂進人”和“票據不合規、賬戶不規范、財務不透明”的現象普遍存在， 財政管理水平不高。改革后，實行票據統管、集中收付、賬戶統設， 財政財務混亂現象從根本上得到了遏制， 堵住了收入截留、流失和支出挪用、浪費的漏洞，極大地提高了鄉鎮財政管理水平。

勇于創新是搞好工作的關鍵。“鄉財市管”改革是一項全新的事物, 沒有現成的模式可供借鑒， 要做好改革工作， 就必須吃透改革精神，把省里的改革意見同邳州市的實際情況相結合，積極穩妥并創造性地開展工作。為此，邳州市在制定實施細則時， 注意把改革同市級財政支出改革相結合，與促進薄弱鄉鎮財政脫困相結合，與服務地方經濟發展相結合，與鄉鎮財政職能轉換相結合，從而豐富了改革的內涵。在改革過程中，針對鄉鎮收支預算不規范，支出標準不統一等實際情況，適時出臺一系列配套改革文件和實施細則，使邳州市的改革得到進一步規范和完善。對鄉鎮行政事業單位實行工資打卡發放，對鄉鎮財政票據實行專人開票、跟蹤管理，保證財政資金及時解繳，隨著改革的逐步推進，鄉鎮的理財思路、理財方式、工作方法、工作措施也得到進一步轉變和改進。因此，勇于實線，開拓創新，才能使改革取得更好的效果。

強有力的組織領導與各部門的協調配合是改革得以順利實施的保障。為做好這項工作市政府成立了以市長為組長，常務副市長為副組長，政府辦、財政、稅務、金融、人事、審計、人行、教育、民政、編辦等部門為組成單位的領導小組，下設辦公室，負責財政管理改革的日常工作。邳州市政府專門印發了《邳州市鎮級財政管理方式改革實施方案》，對改革的指導思想、基本原則、主要內容、組織領導作出了具體規定。市監察局專門發文嚴肅了改革工作紀律。財政部門、人民銀行分別就銀行賬戶清理、國庫集中收付、鎮級財政三項清理、改革中局有關科室職責、部門預算編制等具體工作出臺了9個規范性文件。正是由于市政府的高度重視，財政、人行等相關部門的密切配合確保了市鎮財政管理方式改革工作的順利推進。

結論

改革后雖然鄉鎮公教人員工資和鎮村兩級組織的運轉得到了保證，但這個“運轉”只是指能正常開展辦公。很多涉及“三農”的問題不能僅僅依靠縣鄉財政管理體制改革來解決。雖然農村九年義務教育即將實現免費，但農村教育硬件建設投入仍明顯不足，教育環境差，僻遠地區教師待遇沒有差別，必然導致教師資源的配置不合理，高價生、擇校費等現象還不能從根本上杜絕。農村公共事業的投入仍然有很大的缺位，雖然近幾年來，各級政府不斷加大對農村公共事業的投入，尤其是農橋建設和農村道路建設工程效果非常明顯，也受到了廣大農民的歡迎和擁護，但畢竟有一定的限制條件，遠遠無法滿足農村發展的需要。債務化解難度較大，目前比較容易化解的債務是縣鎮間往來形成的債務，本鎮范圍內的關聯債務。但鎮村兩級由于舉辦公共事業、舉辦企業等形成的實質性負債，如鎮村經濟得不到長足發展，上級也不予以專項補助，化解的可能性很小。同時，由于鎮村兩級公共事業的投入不足，新的隱形債務的形成仍難以從根本上遏制。

為進一步推進改革，完善基層財政管理體制，本文認為應該在以下方面做出努力：加強基層財政管理方式改革的法制建設；深化鄉鎮預算管理制度改革；實行鄉鎮債務專項管理；加強預算執行情況分析；有計劃地對鄉鎮黨政領導就財務管理、財經法律法規等相關知識進行專題培訓, 著力提高鄉鎮領導財務管理水平和財經法制意識,增強財務管理的主動性和依法理財的自覺性。本級政府的積極努力，各領域的深入有效配合是改革得以達到真正預期目標的重要基礎和前提，但是改革的最終實現還有賴于地方經濟基礎的壯大和上級政府財政的有效支持。