農村公共產品供給的多主體趨勢探析

杜振強

（福建師范大學公共管理學院，福州 350007）

農村公共產品供給的多主體趨勢探析

杜振強

（福建師范大學公共管理學院，福州 350007）

農村公共產品單一的供給主體出現了低效率和無效率,決定了農村公共產品供給主體應當多元化。因而,探析農村公共產品供給多元化已經成為研究公共產品供給的必然趨勢。在新農村建設中，要改變政府作為單一供給主體的劣勢，積極探索一種有益于實現農村公共產品供給主體多元化的制度安排、制度環境和良好的政策措施。

公共產品；理論可行性；現實可能性；創造條件

農村公共產品是相對于“私人產品”而言，由當地農村社區居民共享的產品。它具有一般公共產品的基本特點，即受益的非排他性、消費的非競爭性和效用的不可分性。農村公共產品也可以分為純公共產品和準公共產品。純農村公共產品是指在消費過程中具有完全的非排他性與非競爭性的產品，如農業環境保護、農業基礎科學研究、全國性的水土保持、農業發展綜合規劃及信息系統、農業氣象預報、受災面積大的洪澇、干旱、病蟲害防治等。而大多數農村公共產品是以準公共產品的形式存在的，即介于純公共產品與私人產品之間，僅有不完全的非排他性與非競爭性，如農村基礎設施、農村義務教育、農村社會保障、農村基本醫療、農業病蟲防治和農業科技推廣等。[1]長期以來，我國農村公共產品處于嚴重的供給不足及結構不合理的狀態,這已成為制約農村經濟社會穩定發展的因素。

一、單一供給體制下農村公共產品供給的現狀

1.農村公共產品供給不足

首先，對農業的投入不足。如在農業的基礎設施、農村的環境生態保護和鄉村治理等方面，存在著資金和必要政策指導的短缺。長期“以農補工”的政策已使我國農業基礎設施嚴重不足。農村公共產品的供給主要由縣鄉政府財政來承擔，但地方財政的困境使其無法拿出充足的資金投入到農村公共產品的供給中。其次，涉及農村可持續發展的農村教育、醫療衛生等公共產品供給不足。農村教育所需的大部分經費都是依靠財力有限的地方政府，這種供給體制下大部分農村的教育供給不足，學校的數量和教師的質量無法滿足農村發展的需要。農村醫療保障普遍缺乏，農民成為最大的自費醫療群體。近年來，農民收入增長緩慢，昂貴的醫療費用導致農民因病致貧、因病返貧的現象逐年增多。農村目前除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。

2.政府作為供給主體有“缺位”、“越位”現象

政府是農村公共產品和服務的最主要生產者和供給者。而市場失靈又是政府干預的必要條件。因為現實表明，政府在有效克服公共產品消費中“搭便車”問題的同時，卻不可避免地產生了低效率等問題。公共選擇理論認為，市場分為政治市場和經濟市場，政治領域中的人同經濟中的人一樣，都是“理性的經濟人”，均是以追求個人利益最大化為目標。這就使鄉鎮制度外公共物品的供給決策規則表現為自上而下的強制性特征。正是這種供給決策機制，導致制度外供給不能反映農村居民的真正需要。在實際的農村治理中，農村公共產品供給存在著主體職責模糊和責任推諉現象等。由于傳統的行政管理體制的影響，下級服從上級導致最后把農村公共產品的責任推給了鄉鎮政府，這對本來自身財政就非常薄弱的鄉鎮政府來說，不得不通過各種手段來實現上級政府的命令，因而各種的攤派屢禁不止，加重了農民負擔。本來就應該由政府來承擔的責任最后又落到了農民身上，依靠農民自己來提供自己所需的各種公共產品，政府的供給主體嚴重“缺位”。[2]另一方面，由于行政體制改革的滯后，政府對農村公共產品的供給不是根據農村和農民的真實需求來決定，而是根據地方政府領導人的政績來決定。由此造成了現行的農村公共產品的供給機制不能科學反映農民對公共產品的真正需求狀況，導致農村公共產品的利用低效率。同時，由于公共產品被政府所壟斷，沒有競爭對手在提供服務和產品方面進行質量和效率的比較，致使公共產品供給短缺和低效率，沒有充分發揮其他組織和個人的輔助作用。無論是國家的轉移資金還是地方政府的制度內外支出資金都沒有實行專門統一的管理。農村公共產品供給監督管理體制缺乏，使農村公共產品的供給低效率，造成了公共資源的大量浪費。

二、供給主體多元化的理論可行性和現實可能性

1.供給主體多元化的理論可行性

“政府失靈”現象的存在使公共產品的私人供給成為可能。X非效率理論認為，追求成本最小只是競爭市場條件下的廠商的行為特征，而不是那種沒有競爭壓力市場條件下的壟斷者的行為特征。受行政力量庇護的壟斷者的經濟行為很可能喪失了追求成本最小化和利潤最大化的能力，從而導致了X非效率。政府壟斷公共產品的生產，在行政力量的庇護下不存在生產終止機制，因此，政府沒有動力追求公共產品生產成本最小化，導致政府供給的低效率。

對于公共產品私人供給的可能性，戈爾丁、史密茲、德姆塞茨、布魯貝克爾以及科斯等人早就從理論角度論證了公共產品中排他技術的存在，并對公共產品私人供給進行了可行性論證。戈爾丁提出了“選擇性進入”的概念，即消費者只有在滿足一定的約束條件，例如付費后，才可以進行消費。戈爾丁認為，福利經濟學家忽視了公共產品供給方式上的“選擇性進入”，若公共產品不能通過市場手段被充分地供給消費者，那是因為把不付費者排除在外的技術還沒有產生或者在經濟上不可行，而不是不能由市場提供。戈爾丁的分析尤其是他提出的“選擇性進入”方式是極富創見性的。繼戈爾丁之后，德姆塞茨的“公共產品的私人生產”論述指出，在能夠排除不付費者的情況下，私人企業能夠有效地提供公共產品。他進一步認為，由于不同的消費者對同一公共產品有不同的偏好，因此可以通過價格歧視的方法來對不同的消費者收費。另兩位學者史密茲、布魯貝克爾的“契約解決免費搭車問題”認為，在公共產品的供給上，消費者之間可訂立契約，根據一致性同意原則來供給公共產品，從而解決“免費搭車”問題。如果說上述學者是從理論角度論證了私人提供公共產品的可能性，科斯則是從經驗的角度論證了這種可能性。[3]科斯在其經典論文《經濟學上的燈塔》中認為，從17世紀開始，在英國，燈塔作為公共產品一直是由私人提供的，并且不存在不充分供給的情況，政府的作用僅限于燈塔產權的確定與行使方面。在1820年，英格蘭和威爾士共有46座燈塔，其中34座由私人建造。因此，英國歷史上的燈塔基本上是由私人供給的。其現象表明了，“作為公共產品可以由私人來加以提供，并且會更有效率。這也在理論上反駁了傳統公共產品只能由政府壟斷的觀點，為人們建立公共產品的多元供給機制提供了理論指導。”科斯的研究表明，一向被認為必須由政府經營的公共產品也是可以由私人提供和經營的。

公共治理理論的提出擴大了對象的范圍，它成為公共部門自身管理、社會組織和團體管理以及公共事務管理的綜合體，為公共產品提供理論前提。

第三部門公共產品供給理論的發展。非營利性組織的建立，對公共產品提供了一個現實的平臺。由于非營利性組織的特性，這使得政府所承擔的一些準公共產品，可以由第三部門來進行提供，這防止了政府中“搭便車”的現象，提高了公共產品的供給效率。私人參與公共產品的提供將會提高政府的供給效率和資源的充分利用。

此外，隨著技術的發展、私人資本規模的擴大和更先進融資方式的出現，某些公共產品的非排他性和非競爭性會弱化，導致公共產品與私人產品的邊界變得模糊，這也為私人提供公共產品創造了條件。由此可知，我國對農村公共產品的供給也完全可以采取由政府的單一主體走向多元化主體。

2.供給主體多元化的現實可能性

除政府外，其他主體的情況為供給主體的多元化提供了可能。

（1）私人（企業）。按照誰投資誰受益的原則，由私人（企業）出資提供農村公共產品，在目前的農村發展中是完全可行的。隨著經濟的發展，人們的觀念也隨之不斷變化，市場意識和發展意識不斷提高，這都有利于農村公共產品供給問題的解決。對于農村公共產品中外部性不強、進入成本不高、受益群體相對固定，而且其外部收益溢出的范圍通常限于少數利益相關受益人的公共產品或服務，例如技能培訓、一般農業生產用的技術的推廣和服務、個性化農業信息服務、農業機械的提供和服務、一般的農村醫療和服務等都可以按照市場原則由私人(企業)來作為供給主體。在實踐中，家庭承包制實施以后，確實存在著公共產品供給制度的誘致性變遷，形成了農村公共產品私人(企業)供給的新形式。一些不存在收費困難的公共產品，也出現了由個人承擔的趨勢。如農村的私人辦學現象就早已屢見不鮮。與此同時，鄉鎮企業在彌補農村公共產品的供給上也發揮了重要作用。

（2）農村社區。1965年布坎南在《俱樂部的經濟理論》中提出了介于純公共產品與私人產品之間的具有“排他性和非對抗性”特征的俱樂部產品。俱樂部理論說明了集團供給的可能性。農村社區提供的公共產品就屬于一種俱樂部產品。我國的農村社區具有關系的緊密性和共生性，如果能在一個農村社區的范圍內將大家聚集起來，形成一個強有力的農民利益共同體，則不僅有利于防止農民的整體利益在內耗中損失，可以克服政府對個人偏好難以把握的弱點，具有較強的靈活性和適應性，更容易獲得有效的供給，也更容易符合農村的村情民意和提高農民的滿意度，同時也有利于明確農村公共產品的供給主體。[4]

（3）非營利性組織。非營利性組織在向社會提供公共產品方面有自己的優勢。它能夠在政策宣傳、矛盾疏導、表達民意等方面起橋梁紐帶作用，能夠靈活低成本地提供農村公共產品，有利于緩解農村公共產品的供給和需求之間的矛盾，它也已成為農村公共產品供給的重要力量，如希望工程、春苗行動等一批支持貧困地區基礎教育的公益活動，取得了顯著成效。它既可以為農村公共產品的生產和建設提供資金來源，又可以為農民提供相應的技術服務和生產信息。

三、創造條件，推動供給主體走向多元化

對于目前農村公共產品供給的現狀困境，必須在新農村建設中改變政府作為單一供給主體的劣勢，積極營造一種有益于實現農村公共產品供給主體多元化的制度安排、制度環境和良好的政策措施。

1.明確各供給主體的權責，保證農村公共產品的有效供給

我們要充分重視產權在農村公共產品供給中的激勵作用。科斯認為，在處理客觀外部性和公共產品問題時，可能不需要任何形式的政府行動，既不需要稅收、補貼等手段，也不需要公共措施，只要產權已經存在，而且是明晰的，經濟力量確保這種分配是有效率的。在產權經濟理論中，不同的經濟效率是由不同的產權形式產生的激勵效率形成的，而且產權激勵能更好地實現產品的提供。從某種程度上說，目前各級政府的供給責任劃分不明，勢必引起互相推諉。這是導致我國農村公共產品的供給不足的重要因素之一。而私人資本具有趨利性，在保證其進入公共產品生產領域能獲得必要的收益外，更重要的是確立其產權關系。保證投資者對建成后的農村公共產品擁有產權，對農村公共產品運轉中獲得的利潤具有支配權，既是保障已建成的公共產品持續運轉的基本措施，又是提高私人資本投資積極性的前提。

2.建立農村公共產品供給的監督約束制度，保障公共產品的供給

目前，政府單方面決定著公共財政收支，而對其缺乏有效的監管約束，由此常常出現決策失誤和“尋租”現象。基于此，政府必須建立長期有效的公共資源配置監督約束機制，增加公共產品使用透明度，規范政府的行為。加強對農村公共資源的監督，實現村務公開，確保公共資源合理利用，使公共資源的使用置于農民的嚴格監督之下，防止基層政府按自己的利益目標來決策公共資源的使用方向，杜絕貪污浪費的發生，保證其能真正地用于農村公共產品的供給。

3.完善公共產品需求的決策制度，推動公共產品的有效供給

長期以來，我國農村公共產品的供給是自上而下的決策，它扭曲了農民對公共產品的需求意愿，往往導致農村公共產品的供給過剩和不足并存。因此，要培育公共產品供給主體，就必須建立一種農民對公共產品需求的表達機制，充分反映農民對公共產品需求的偏好，以富有效率的需求為動力推動供給主體的成熟和發展。[5]建立公共產品的需求表達機制，就要從農民的自身需求出發，以對自己從事的生產、生活有利為條件的。同時，應加強對農村公共資源的監督，實現村務公開、財政公開，確保公共資源合理利用。加快農村基層政府的組織建設，改變農村基層領導人由上級組織部門任命的形式，把主動權交給農民，由農民選舉出能真正代表自己利益、對本地區負責的領導人。

4.積極發揮政府的作用，為農村公共產品的供給創造良好的環境

首先，加大政府支持力度。政府對農村公共產品供給的支持，不僅體現在加大自身的投入上，還體現在如何引導其他主體的參與上。我們可以通過以下幾種途徑來調動其他主體參與供給的積極性。一是實施優惠政策。可以降低其他主體經營的成本，進而吸引更多的主體參與進來。二是發放財政補貼。農村公共產品絕大多數是以準公共產品的形式存在的，與其他私人產品相比，其外部性較強，營利性較弱。為此，政府應對其他供給主體進行適當補償，減少其在利益上的損失。三是提供融資擔保。當其他主體供給農村公共產品出現資金短缺時，政府應充當融資“擔保人”的角色，保證其他主體投入的持續性。[6]

其次，拓寬農村公共產品籌資渠道，實行多渠道籌資。大量引入民間資本，采取政府與私人共同供給或由私人供給等方式，多方籌資，解決農村公共產品供給所需的大量資金。

再次，建立和完善政府間轉移支付制度。外部性的存在使得轉移支付甚為必要。地方政府提供的某些公共產品具有很大的正外部性，如果沒有相應的補償，這些產品的供給就會不足。轉移支付還可以調節地區間發展的不平衡，實現地區間的均等化。我國農村稅費改革面臨的財政缺口，客觀上需要通過建立和完善政府間轉移支付制度來解決。

此外要建立、健全農村公共產品供給的相關法律、法規。農村公共產品的有效供給必須要有法律的保障。在我國，由于農民占大多數，只有通過法律的規定，使農村公共產品供給相關制度法律化、規范化，才能切實保障我國農民的切身利益。一方面要加快修改不適應新形勢的相關法律、法規；另一方面還要細化、完善并制定、出臺新的有關農村公共產品供給的相關法律、法規，逐步加快農村公共產品供給的制度化、法制化的步伐。

[1]孫開.公共產品供給與公共支出研究[M].大連：東北財經大學出版社，2006：323-328.

[2]郭家瑜.農村公共產品供給主體多元化探析[J].公共行政，2007（3）：13.

[3]古明加.論我國農村公共產品供給主體的多元化[J].遼東學院學報（社會科學版），2007（4）：60.

[4]吳友群，廖信林.我國農村公共產品供給主體研究[J].山東省農業管理干部學院學報，2007（5）：24-25.

[5]馬贊軍.農村公共產品供給：現實挑戰與發展選擇[J].未來與發展，2007（10）：44-45.

[6]彭幸國.新農村建設中公共產品供給主體的培育[J].城鄉統籌，2007（7）：62-64.

Exploring into Diverse Suppliers of Public Goods in Rural Areas

DU Zhen-qiang
(School of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

With the government as a single main supplier of public goods in rural areas,the supply is inadequate and with low or even no efficiency.This paper explores into the diversity of public goods suppliers in rural areas, which has been an important trend in the supply of public goods.To build a new socialist countryside,the diversification of public goods suppliers in rural areas can be realized through creating a favorable climate for better systems and institutions as well as effective policies and measures to remove the disadvantages brought about by the single supplier of the government.

public goods；theoretical possibility；practical possibility；creating conditions

D669.3

A

1008-2794（2009）03-0024-04

2008-09-10

杜振強（1983—），男，福建泉州人，福建師范大學公共管理學院碩士生。