《民族區(qū)域自治法》

法律學(xué)者稱：綴有“序言”的法律，無論在世界哪個(gè)國家，都是極其重要的法律。

在中國，只有兩部法律綴有“序言”，一部是《中華人民共和國憲法》，一部是《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》。

1984年，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》正式頒布實(shí)行。對(duì)于全國55個(gè)少數(shù)民族而言，這是一件具有里程碑意義的歷史事件。中國共產(chǎn)黨長期以來實(shí)行的民族區(qū)域自治制度，從此得到了一個(gè)強(qiáng)有力的法律保障。

《民族區(qū)域自治法》顯然不同于一般的法律。除了綴有“序言”，其引人注目之處還在于：“序言”在結(jié)尾處，鄭重宣告：“《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》是憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。”對(duì)此，有研究者稱：在中國，除憲法在序言中宣告自己是國家根本大法外，民族區(qū)域自治法是中國第一個(gè)宣告自己是基本法律的法律。

這表明：民族區(qū)域自治法不僅是極為重要的法律，而且是僅次于憲法的基本法律。

中國共產(chǎn)黨對(duì)于民族區(qū)域自治的探索，最早始于長征途中。在延安建立的陜甘寧邊區(qū)政府，于1941年5月將民族區(qū)域自治政策列入新頒布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中。這個(gè)綱領(lǐng)明確規(guī)定：“依據(jù)民族平等原則，實(shí)行蒙古、回民族與漢族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的平等權(quán)利，建立蒙古、回民族的自治區(qū)。”

這是以民族區(qū)域自治政策解決中國國內(nèi)民族問題的初步實(shí)踐。這一時(shí)期中國共產(chǎn)黨推行民族區(qū)域自治最重要的成果，是在1947年建立了第一個(gè)省級(jí)民族自治地方內(nèi)蒙古自治區(qū)。

但是，1949年，在中華人民共和國成立的臨界點(diǎn)上，毛澤東主席還是鄭重地提出了這個(gè)問題：將要建立的新中國，到底是要實(shí)行聯(lián)邦制，還是實(shí)行統(tǒng)一共和國之下的民族區(qū)域自治?毛澤東將這個(gè)重大的問題交予李維漢，請(qǐng)他加以論證。

作為最早思考少數(shù)民族問題和探索民族工作的共產(chǎn)黨人，李維漢擁有豐富的民族工作經(jīng)驗(yàn)與深厚的理論修養(yǎng)。面對(duì)毛澤東交予的問題，他作了認(rèn)真研究，最后得出的結(jié)論是：中國與蘇聯(lián)國情不同，不宜實(shí)行聯(lián)邦制。

中共中央同意了李維漢的建議。“中華人民共和國不實(shí)行聯(lián)邦制而實(shí)行民族區(qū)域自治”，作為一大建國綱領(lǐng)，被正式提交給1949年9月召開的第一屆政協(xié)全體會(huì)議，付諸所有政協(xié)委員討論。

新中國成立前召開的第一屆政協(xié)全體會(huì)議，在討論未來的國家將采取什么樣的結(jié)構(gòu)形式時(shí)，與會(huì)代表進(jìn)行了嚴(yán)肅、認(rèn)真的商討，最終確定：在新中國建立單一制的人民共和國。

“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。”第一屆政協(xié)全體會(huì)議一致通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，作了這樣的明確表述。

實(shí)行聯(lián)邦制還是單一制下的民族區(qū)域自治，這個(gè)問題曾伴隨了中國共產(chǎn)黨進(jìn)行民主革命的全過程，而在籌建新中國的政治協(xié)商會(huì)議上，最終獲得了一個(gè)答案。

在共和國60年的歷程里，我們可以檢索到一個(gè)關(guān)于《民族區(qū)域自治法》的大事年表：

1952年2月，中華人民共和國政務(wù)院第125次會(huì)議。由李維漢主持起草的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》——中國第一部關(guān)于民族區(qū)域自治的法規(guī)正式頒布。這標(biāo)志著中國民族區(qū)域自治走上法制軌道。

1954年9月，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會(huì)。民族區(qū)域自治被載入中華人民共和國第一部憲法。民族區(qū)域自治制度被稱為“中國的基本政治制度之一”。

1984年5月，中華人民共和國第六屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議。《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》正式頒布，于1984年10月1日施行。

1997年9月，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會(huì)。民族區(qū)域自治制度同全國人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，并稱為中國“三大基本政治制度”。這表明民族區(qū)域自治制度在國家體制中的重要地位得以進(jìn)一步確立。

與《民族區(qū)域自治法》的頒行有著同樣重要意義的，是這部法律耗用近10年時(shí)間所完成的修改工作。

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制大背景下制定的《民族區(qū)域自治法》，其修改已不可避免。

修改《民族區(qū)域自治法》的呼吁，主要針對(duì)那些依照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)計(jì)的財(cái)經(jīng)條文。同時(shí)，由于中國改革開放所釋放的巨大力量，少數(shù)民族產(chǎn)生了比以往更加強(qiáng)烈的推進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的愿望，他們迫切要求《民族區(qū)域自治法》體現(xiàn)自身加快發(fā)展的愿望。

20世紀(jì)90年代以后，作為“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制條件下一項(xiàng)極為重要的立法任務(wù)”，參與修改《民族區(qū)域自治法》的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)查研究，前后歷經(jīng)近10年。2001年2月，在第九屆全國人民代表大會(huì)第二十次會(huì)議上，修改后的《民族區(qū)域自治法》得以通過。

此次修改最核心的內(nèi)容，是加大上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，明確規(guī)定了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援民族自治地方。在被修改的31條規(guī)定中，有23條與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相關(guān)。

譬如，新增寫的第56條規(guī)定：國家根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和市場需求，優(yōu)先在民族自治地方合理安排資源開發(fā)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；新增寫的第69條規(guī)定：國家和上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)從財(cái)政、金融、物資、技術(shù)、人才等方面加大對(duì)民族自治地方的貧困地區(qū)的扶持力度，幫助貧困人口盡快擺脫貧困狀況，實(shí)現(xiàn)小康……

這次修改還補(bǔ)充規(guī)定：國家采取措施，對(duì)輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償。

作為黨和國家解決民族問題的基本政治制度，《民族區(qū)域自治法》在新世紀(jì)的中國，其地位更加牢固，不可動(dòng)搖。