民族立法是各民族共同發(fā)展的保障

民族立法是一個(gè)國家調(diào)整本國各民族關(guān)系及其國家關(guān)系的法律規(guī)范。我國是由56個(gè)民族組成的統(tǒng)一的國家，民族立法需要調(diào)整的是56個(gè)民族之間的關(guān)系及其國家關(guān)系，因此，在我國民族立法就顯得更為重要。

我國民族立法的實(shí)踐

新中國成立至今，我國民族法制建設(shè)取得了很大成績，現(xiàn)已初步形成了具有獨(dú)特調(diào)整對象、立法原則和立法程序的民族法律法規(guī)體系。

首先，憲法奠定了民族立法的基礎(chǔ)，民族區(qū)域自治法則是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治的基本法。截至目前，從全國性民族立法來看，全國人民代表大會及其常委會制定和頒布了大量的法律和有關(guān)法律問題的決定，有100多個(gè)含有關(guān)于民族方面的規(guī)定，如《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《婚姻法》、《兵役法》、《森林法》、《草原法》等，都有保障民族平等權(quán)利，保護(hù)少數(shù)民族權(quán)益的條款。

其次，在國務(wù)院制定的行政法規(guī)中，有關(guān)民族問題規(guī)定的行政法規(guī)達(dá)數(shù)百個(gè)之多，還有專門關(guān)于民族問題的行政法規(guī)，如《城市民族工作條例》、《民族鄉(xiāng)行政工作條例》等。全國民族自治地方制定和頒布了大量的自治條例、單行條例、變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定。另外許多轄有民族自治地方的自治區(qū)(省)頒布了實(shí)施民族區(qū)域自治法的若干規(guī)定或辦法，許多省、市制定了有關(guān)散居少數(shù)民族工作的地方性法規(guī)和規(guī)章。這些法律法規(guī)初步形成了我國獨(dú)具特色的民族法規(guī)體系，對于保障少數(shù)民族的合法權(quán)益和自治權(quán)利，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)一，促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，起到了重要作用。

加強(qiáng)我國民族立法的對策

轉(zhuǎn)變民族立法觀念，尊重民族立法的特殊性。

一方面，要轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識民族自治地方的特殊性，正視民族自治地方落后于其他地區(qū)的客觀現(xiàn)實(shí)。只有這樣，才能認(rèn)同自治法賦予民族自治地方的各項(xiàng)自治權(quán)和各項(xiàng)優(yōu)惠政策，才會充分尊重民族自治地方制定自治法規(guī)，變通法律、法規(guī)的立法行為，并自覺履行自治法規(guī)定的相應(yīng)義務(wù)，使民族自治地方立法工作得以順利進(jìn)行。

要認(rèn)識到自治地方行使自治權(quán)，變通法律、法規(guī)是發(fā)展民族地方各項(xiàng)事業(yè)的需要，是實(shí)現(xiàn)民族平等的需要。在這方面可以與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法作一比較。從實(shí)質(zhì)上來說，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法也是對法律、法規(guī)的變通規(guī)定，因此它與民族自治地方立法具有可比性。經(jīng)濟(jì)特區(qū)由于國家制定的一系列適合特區(qū)需要的經(jīng)濟(jì)法規(guī)，因而極大地促進(jìn)了特區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，轉(zhuǎn)變觀念，尊重民族自治權(quán)是加快民族立法的重要保證。

另一方面，民族自治地方要樹立正確的民族自治觀念，糾正那些認(rèn)為行使民族自治權(quán)就是伸手向中央要錢，要中央扶持的不正確認(rèn)識。中央的扶持、撥款對民族地方的發(fā)展固然是必要的，但并非自治權(quán)的應(yīng)有之意。民族自治權(quán)是由民族自治機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本民族的政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，自主地管理本地方、本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。民族自治地方立法，就是通過對法律、法規(guī)的變通規(guī)定，以自治法規(guī)的形式把中央賦予的各項(xiàng)自治權(quán)利具體化，為自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供法律保障。民族自治地方只有從兩眼向上要錢轉(zhuǎn)變?yōu)閮裳巯蛳拢⒆惚镜胤綄?shí)際，充分行使自治權(quán)，才能制定出真正意義的高質(zhì)量的自治法規(guī)。

制定單行法規(guī)，把自治法規(guī)定的自治權(quán)利、如何變通法律及法規(guī)具體化，使自治區(qū)擁有較為完整的民族立法權(quán)。

自治法賦予民族自治地方的自治權(quán)雖然廣泛，但規(guī)定得過于原則，在民族自治地方實(shí)踐中難以把握，通過變通法律、法規(guī)來行使這些權(quán)利就難以實(shí)現(xiàn)。這方面不妨也與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法作一比較。中央給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)惠政策盡管只是經(jīng)濟(jì)方面的，但是，中央對所給予的優(yōu)惠政策作出的規(guī)定卻十分具體，甚至是量化規(guī)定。比如，中央有關(guān)法律規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的外商投資企業(yè)，所得稅稅率從30％減為15％。這種具體的、量化的規(guī)定，就給經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法提供了明確的依據(jù)，這是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法優(yōu)于民族自治地方立法權(quán)的重要方面。要加快民族自治地方立法進(jìn)程，中央就應(yīng)以單行法規(guī)的形式對民族自治地方的各項(xiàng)自治權(quán)作出具體規(guī)定，能做到量化規(guī)定的盡量量化。經(jīng)濟(jì)方面的自治權(quán)是各項(xiàng)自治權(quán)的基礎(chǔ)和核心，單行法規(guī)首先要考慮對經(jīng)濟(jì)自治權(quán)的具體、量化規(guī)定。

民族自治地方立法的本質(zhì)是對法律、法規(guī)的變通規(guī)定，若不對有關(guān)變通的問題作出具體規(guī)定，就會成為民族自治地方立法的障礙。因此，以單行法規(guī)的形式對自治法規(guī)變通法律、法規(guī)的范圍、原則、限度等問題加以規(guī)定，對民族自治地方的立法十分必要。民族自治權(quán)的范圍十分廣泛，對法律、法規(guī)進(jìn)行變通的空間相應(yīng)就大，對變通的有關(guān)問題應(yīng)盡可能具體，以便操作。

通過修改自治法，把自治區(qū)自治條例、單行條例的制定權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)都賦予自治區(qū)人大，使自治區(qū)享有完整的民族立法權(quán)。而由全國人大常委會批準(zhǔn)自治區(qū)的自治條例和單行條例，則是自治區(qū)的自治條例遲遲未能出臺的原因之一。與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)比較，特區(qū)法規(guī)不必經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，這也是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)較為優(yōu)越的重要方面，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法發(fā)展迅速的有利因素。當(dāng)然，由于自治權(quán)的范圍十分廣泛，把部分重要的自治法規(guī)的審批權(quán)留給中央，以免民族地方濫用自治權(quán)，破壞法制的統(tǒng)一，這也是可以理解的，但這種規(guī)定對民族自治地方立法的束縛作用也是不容否定的。因此，有必要通過修改自治法，把自治區(qū)自治條例、單行條例的批準(zhǔn)權(quán)下放給自治區(qū)人大。

明確民族立法的范圍。

明確自治法規(guī)的立法范圍和變通范圍。自治法規(guī)可涉及的范圍十分廣泛，但也并非任何事項(xiàng)都可以立法。民族自治地方立法是自治權(quán)的法律化，因此，立法內(nèi)容應(yīng)以自治法第三章“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”所規(guī)定的各項(xiàng)自治權(quán)為限。有些地方的自治法規(guī)對上級國家機(jī)關(guān)幫助和領(lǐng)導(dǎo)民族地方的義務(wù)也加以規(guī)定，這顯然超出了自治法規(guī)的范圍。爭取上級國家機(jī)關(guān)的幫助可以通過其他途徑進(jìn)行，但不能由自治法規(guī)作出規(guī)定。自治法規(guī)變通的范圍亦應(yīng)明確，并非任何法律、法規(guī)都允許變通，例如，對憲法、自治法和其他授予民族自治地方以特殊權(quán)力(權(quán)利)的法律、法規(guī)，自治地方立法不能變通。對不能變通的法律、法規(guī)予以變通，既不符合民族自治地方立法要求，也將破壞國家法制的統(tǒng)一和權(quán)威。

明確劃分自治法規(guī)和地方性法規(guī)的界限。地方性法規(guī)無需經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)程序，而部分自治法規(guī)要經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)后才生效。因此，對于只是具體貫徹國家法律、法規(guī)，不需要作出變通的事項(xiàng)，應(yīng)以地方性法規(guī)的形式規(guī)定，只有那些需要對法律、法規(guī)進(jìn)行變通的事項(xiàng)，才以自治法規(guī)的形式規(guī)定。如果混淆了兩者區(qū)別，把本該由地方法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容以民族地方自治立法形式進(jìn)行，就會影響民族地區(qū)立法的效率，甚至還會延緩民族地方自治立法的進(jìn)程。

劃分自治條例、單行條例與變通補(bǔ)充規(guī)定的界限。這里需要明確兩點(diǎn)：首先，自治地方政府不能制定自治條例和單行條例，但能根據(jù)特定法規(guī)的授權(quán)制定某些變通補(bǔ)充規(guī)定，自治地方政府應(yīng)充分利用好這種立法權(quán)。其次，許多事項(xiàng)既可以自治條例、單行條例形式立法，又可以變通補(bǔ)充規(guī)定形式立法，而變通補(bǔ)充規(guī)定所依據(jù)的法律、法規(guī)對變通的有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定得較為具體、明確，宜根據(jù)需要作出變通補(bǔ)充規(guī)定；對于法律、法規(guī)無授權(quán)變通而又需要變通的事項(xiàng)，則以自治條例、單行條例的方式予以變通。