紅頭文件效力不超５年

“四川一小步，全國一大步”。四川主動為“紅頭文件”手術，這為今后其他地區的政府文件整改、清理工作拿出了可參考范本

畢業于西南政法大學的陳萍（化名），是四川省南充市某縣政府辦公室的公務人員，平日里的主要工作是接收并轉交上級下發的政府性文件。

“雖然在這個崗位的時間還不到3年，但經我簽收的文件不止千份。”

陳萍告訴《市民》，由于工作比較有針對性，她發現很長一段時間內縣里的領導們都疲于學習來自不同“上級”下發的文件精神。

2009年4月3日，四川省《法治政府考評指標（征求意見稿）》擬定出爐并正式向所轄各市州政府以及省級各部門征求建議。

陳萍發現：“考評指標”中首次提出了“紅頭文件”應該加有“有效期”，即實行規范性文件有效期制度，且期限原則上不超過5年。

“紅頭文件”其實是極具中國特色的一個詞匯，因帶有紅色印章而得名，是老百姓對各級權力機關或部門下發的規范性文件的俗稱。

長期關注并報道四川時政新聞的中央人民廣播電臺駐四川記者站記者劉濤說：“為‘紅頭文件’冠以時效性，能有效地抑制各級政府以及行政部門下發的文件因各自職能、權限不同出現的‘撞車’或違規等弊端，這對今后文件擬定及出臺都將是一個參考坐標。”

“紅頭文件”病灶

在陳萍的理解中，“紅頭文件”一般是指行政機關針對不特定的公民和組織制定并下發的除法律、行政法規、規章以外的具有普遍約束力的規范性文件。

但長期以來，多數“紅頭文件”因為沒有對所規定內容加以起止期限，所以在不同的年代、或即使在同一個年代的不同年份的“紅頭文件”，在執行內容上存有差異，甚至成為一些部門打“擦邊球”獲取利益的“令箭”。

不久前，2009年央視“315晚會”對319國道的湖南瀏陽段楊家收費站將與此平行臨近的106國道用兩道路障斷開，將車引導至其收費站收取過道費一事件進行了曝光。

原來，瀏陽市政府有這樣一個關于改道行駛新線的文件式通告，要將上述路段進行封閉，所有通過106、319國道的車輛都必須到楊家收費站通行，這則通告的信息是2001年8月15日，注明了當時所修的這一段路是4.6公里，用了8個月時間。

然而8年過去了，這路障依然沒有清除。當央視記者對此質疑長沙環路公司及湖南省公路管理局時，其工作人員均認為這份通告既然沒有注明截止日期，其行政效力依然有效。

在此之前，就有專家提出，一些地方政府或政府部門在制定規范性文件時，只“向前看”，而未能有意識“向后看”，未能全面審視不同時期的政策具體情況。

據劉濤介紹，在他平時的工作中，也遇到較多“紅頭文件”打架事件。“很多地方的拆遷補償標準都過老，有的甚至還是上世紀80年代的標準。不僅給被征地農民造成經濟損失，也使政府的公信力受到一定程度的影響。以前是幾百的月工資，現在幾千、上萬的都有，補償標準也該跟著與時俱進。”劉濤告訴《市民》，“另外，很多地方群體性事件屢見不鮮，‘紅頭文件’不規范就是其中一個重要原因。”

“紅頭文件”之所以爭議重重，中國青年政治學院碩士研究生裴曉濤認為，根本原因在于文件制定、發布主體超越自身權限管了不應該管的事，其實質是公共權力的行使偏離了公共價值目標。

劉濤還表示，很多地區曾對“紅頭文件”進行過整改，但是效果都不明顯。“長期形成的行業壟斷或部門利益，誰也不愿放棄對自己部門有利的條文，因此加大了整改的難度”，他解釋說。

行政審批止于“紅線”

“違法違規的‘紅頭文件’必須予以清理，這是確保法制的統一性和行政的嚴肅性的根本前提，也是貫徹法治理念和建設法治政府的根本要求，更是保證政令暢通、防止政出多門的根本舉措。”裴曉濤表示。

事實上，“紅頭文件”的關鍵在于要對其時效性進行明確的規定，并對廢止的文件定期向社會予以公布。

裴曉濤認為深化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，加強依法行政和制度建設是規范和治理違法違規“紅頭文件”的源頭工程和治本之策。

而四川省所實行的規范性文件恰恰能夠有效地彌補這方面的不足，是對“紅頭文件”打架、違規、整改效率低等現象的有效遏制。

四川省政府法制辦主任張渝田曾通過媒體表示，2009年，四川省將對不符合法律、法規、規章規定，或者互相抵觸以及不適應經濟社會發展要求的規劃性文件，及時予以修改或者廢止，為四川省擴內需、保增長、實現“兩個加快”提供良好的法制、政策環境。由省政府對清理工作作出全面部署，明確清理的原則、步驟和要求。清理完成后，制定機關要向社會公布繼續有效、廢止和失效的規范性文件目錄。

除了規范審批權限，對行政審批的限定是四川“征求意見稿”的又一大亮點。

征求意見稿否決了部門性的行政審批權，即以剛性的規定劃了一條紅線，除法律法規和省政府規章外，任何“紅頭文件”都不得設定行政審批。

“這一舉措不僅維護了‘紅頭文件’的嚴肅性和規范性，還改變了其泛濫的趨勢，提高政府部門的公信力和政府行政的效度。”裴曉濤說。

四川邁出一小步

“征求意見稿”一經公布，便立即得到社會各界的肯定以及老百姓的期盼。

但是也有部分群眾發出質疑的聲音。“征求意見稿”中規定“紅頭文件”標注“暫行”、“試行”的，有效期為2年。有效期滿的，規范性文件自動失效。“我覺得兩年的時間過短，不利于深刻地看清問題。”一位當地百姓這樣告訴《市民》。

裴曉濤則認為，從目前看，這種剛性的規定會起到立竿見影的效果，而從長遠看，會束縛職能部門作用的發揮，不利于調動其主動性和積極性，因為分工合理、關系順暢、權責一致是規范行政行為、提高行政效能的重要基礎和保證。實踐是在不斷發展變化的，這就決定了行政關系不能是一成不變的，因此對職能、權限進行動態把握，才是比較科學的方法。

另有業內人士指出，規范紅頭文件還要嚴格制定程序、規范文件內容、設立多渠道的發布平臺以及建立監督反饋機制等。

江蘇省洪澤縣信息化辦公室倪洋軍認為之所以有那么多違法“紅頭文件”源源不斷地出現，最重要的原因，就是濫發“紅頭文件”不需要被問責。因此，規范紅頭文件首先要做的，就是讓制定、下發違法“紅頭文件”者承擔起責任，讓其不敢違規、不能違規。

也正是因為“紅頭文件”存在這樣那樣的問題需要解決，四川的帶頭先行不僅對于四川，對于全國而言都有積極的借鑒意義。

“我國其它地區也有‘紅頭文件’存在問題的案例，當四川在實踐中不斷加以完善，形成一整套評價標準和較為完備的配套措施，并對規范行政行為、提高行政效能產生良好的作用時，可以向全國推廣。不同地區在參考依據時又應根據當地實際情況而做出調整。”劉濤說。

而陳萍在實際工作中的感受則更加直接、深刻，用她的話形容，“四川邁出一小步，全國邁出一大步”。