《海事執法業務工作流程》（第一部分）試點工作中發現的問題及解決對策

摘 要:按交通運輸部海事局的總體部署，泉州海事局于2009年3月1日起試行《海事執法業務工作流程》(第一部分)(文中簡稱新流程)，即海事行政許可、審批、報備等靜態類執法工作流程。本文對試點工作中發現的問題進行分析，并提出相應的解決對策和保障措施，為決策者改進和完善新流程提供參考。

關鍵詞:業務流程 ;試點;對策

中圖分類號:U692 文獻標志碼:A文章編號:16717953(2009)04005104

《Maritime Enforcement Procedures》(SectionⅠ)Found in Experimental Work on the Problem and Solution

CHEN Xiaoming

(Quanzhou maritime safety administration，Quanzhou 362000，China)

Abstract: Based on the overall deployment of the MSA of Ministry of Communications， Quanzhou MSA has embarked on the 《Maritime Enforcement Procedures》 (SectionⅠ) (Following called New Procedures)， which is about static maritime enforcement procedures， such as permission， approval， registration and etc. Some problems emerged in the trial work are analyzed; Their settlement and Safeguard Measures are also propounded; All that supply the decision makers with reference to improve and perfect the New Procedures.

Key words: enforcement procedures;trial;countermeasures

在2008年全國海事工作會議上，交通運輸部徐祖遠副部長指出:“到2010年，要全面實現'四個確保'，即確保水上交通安全監管和行政執法能力顯著提高，確保水上交通安全形勢持續穩定，確保綜合能力和發展水平在經濟執法隊伍中處于最前列，確保”十一五“末水上交通安全監督管理主要指標達到中等發達國家水平”。為實現這一目標，部海事局準確把握海事發展的新規律，認真分析海事面臨的新形勢，在全國海事系統深入開展“行政執法一面旗”建設。“一面旗”建設是中國海事在新的歷史轉折點具有戰略意義的重大舉措，編制和運行《海事執法業務工作流程》是“一面旗”建設中最基礎最重要的工作之一，是進一步規范海事執法行為、提高海事執法效能的重要措施^[1]。

1 新流程試運行中存在的主要問題

試點工作是全面推廣實施部海事局海事執法業務工作流程的關鍵環節，通過試點工作來驗證新流程的正確性、科學性、適用性、有效性和可操作性。按部海事局的總體部署，泉州海事局于2009年3月1日起試行新流程。總體來講，新流程簡化了辦事程序、提高了行政效率、方便了行政相對人，是一項便民利民的偉大工程。但經過一段時間的試運行，也發現了以下問題:

1)分支局政務中心涉及的大部分許可業務流程的環節仍然偏多，多數許可業務需要受理人、審核人、審批人等3名執法人員經3個環節才能完成，程序不夠簡化。

2)新流程對每一項許可業務所需保存的書面材料并不明確。雖然每項具體的業務流程都有“執法主要標準”和“執法文書和臺 帳”的規定，但是都無法獲知需要保留的書面材料到底是哪些，出現執法人員見仁見智的情況，給行政相對人造成困惑。

3)新流程對行政許可類檔案材料的保存期限未作規定。

4)新流程對執法信息的傳遞方式未明確規定，易陷入書面傳遞的誤區。

5)《船舶載運危險貨物的適裝許可業務流程》要求相對人提供危險貨物艙單復印件、(國際)防止油污證書復印件、《油污損害民事責任保險或其他財務保證證書》復印件、船舶適裝證書復印件，不夠便民且可操作性較差^[2]。

6)海事處涉及的《船舶在港區水域洗艙、清艙、驅氣許可業務流程》和《船舶在港區水域排放壓載水、洗艙水、殘油、含油污水許可業務流程》等2個流程中的崗位職責仍然將受理人、審核人、審批人分開，也就是說該項業務仍然需要3名執法人員經3個環節才得以完成，明顯違背了高效便民的原則。

2 相應的解決對策及理由

根據以上存在問題，筆者進行了詳細的分析，提出了相對應的解決對策，供決策者改進和完善新流程參考。

2.1 進一步簡化審批程序

建議審核環節與受理環節合二為一，即受理人直接履行審核職責，審批人負責全面把關。

理由有以下幾方面:一是這樣做縮減了1個環節、節約了1個人力，同時也增強了受理人的責任心和使命感，更能保證每一個海事許可項目從頭開始就干好做實。本人認為多數的3人流程應進一步壓縮簡化。二是一項許可業務由3名執法人員共同完成，理論上是層層把關、萬無一失，實際上常出現職責混沌、推諉扯皮的現象，特別是受理人與審核人之間的摩擦、不協調、互相責怪現象更是司空見慣。三是受理環節實際上是基礎和至關重要的。受理人開出了《受理通知單》后，行政機關(或者說審核人及審批人)已無太多回旋余地，如果材料內容出現問題，行政機關極易陷入被動^[3]。因為此時行政機關只能按行政許可法等法律法規及本機關對外服務承諾所確定的時限作出相應決定，否則將直接影響到政府的執行力和公信力。所以受理人在受理申請材料時不應只是機械受理、上傳下達，還應對材料內容進行認真審查審核即履行審核職責，確保行政機關在受理環節上即贏得主動。這也要求受理崗位的海事執法人員具有較高的業務素質。

2.2 明確規范執法文書和臺帳

建議新流程以“高效、便民”為原則對每一項許可業務所需保存的書面材料進行梳理，并在“執法文書和臺帳”中予以明確。避免出現申請人辦理同樣的事時因受理人不同而被要求提交不同的書面材料的情況^[4]。

舊流程中申請人除了申請書以外，還要提供大量的書面材料，如果書面材料為復印件，還得申請人和受理人雙方在復印件上簽字蓋章并注明“與原件相符”字樣及日期。不少相對人反映:到海事部門辦事手續太多太繁。海事系統要確保綜合能力和發展水平在經濟執法隊伍中處于前列，就必須以新流程上狠下功夫，刪繁就簡，能簡化則簡化、能事后監管則不必事前提供、用口頭和電子文檔等其他方式能解決的則不必保留書面紙質材料，方便相對人辦事、提高行政許可效率，展示高效廉潔新形象。以實際行動貫徹落實科學發展觀的要求，節省紙張，建設資源節約型政府機關^[5]。

2.3 明確行政許可檔案的保存期限

建議以試行新流程為契機，在新流程中對各項行政許可檔案材料的保存期限作出明確規定。

水監體制改革10年以來，從未出臺過許可類檔案材料保存期限的規定，因而無人敢于銷毀堆積如山的陳年檔案，不少海事機構更是滿倉爆倉。海事機構的辦公場所原本就十分有限，陳年檔案令大家困惑不已。

2.4 豐富信息傳遞形式，全面提高執法效率

建議新流程以有效、高效為目標，因事制宜，允許靜態部門采取多樣化的信息傳遞形式，包括口頭、電話、手機短信、顯示屏、電子郵件等各種有效形式，力戒書面傳遞形式^[6]。反之，動態監管部門應主動查閱許可檔案臺帳，獲取執法信息。

舊流程中凡是信息傳遞必是書面形式，事事書面來書面往的，其結果是讓執法人員耗費大量時間于電腦桌前敲鍵盤、辦公室里做臺帳，多名執法人員配合且忙乎了大半天才完成一個簡單的許可任務，其效率之低可想而知。其他經濟執法隊伍對海事部門的“忙”感到不可思議。

“全國海事一家人”，海事系統內部的信息溝通應是寬廣和無極限的，在海事系統內部要實現動靜態信息共享是輕而易舉的，完全沒有必要采用書面傳遞形式。況且書面執法聯系單承載的信息是相當有限的，往往還需要通過查閱臺帳、電話詢問等其他方式作補充才獲得令動態監管人員滿意的信息。實踐證明，在一個海事局(處)范圍內“口頭傳遞”配合“主動查閱”執法信息是最“有效、高效”的。

2.5 簡化申報材料，方便行政相對人

建議由申請人在《船舶載運危險貨物申報單》上的備注欄內注明相關船舶證書的有效期、適裝的貨品，以此取代由申請人提供(國際)防止油污證書復印件、《油污損害民事責任保險或其他財務保證證書》復印件及船舶適裝證書復印件。至于危險貨物艙單復印件則純屬多余，因為《船舶載運危險貨物申報單》上已注明了危險貨物的“艙室編號”^[7]。

理由有以下幾點:(1)提供證書復印件不夠便民且可操作性差。根據《中華人民共和國船舶載運危險貨物安全監督管理規定》船舶載運危險貨物必需提前24小時申報，經批準后方可進、出港口。因而通常情況下辦理船舶載運危險貨物申報時船舶正在海上航行或者并未靠泊，這種情況下提供船舶證書復印件和危險貨物艙單復印件顯然是困難重重的，給相對人造成較大麻煩。(2)海事機構要求申請人提供上述證書復印件的主要目的是要掌握證書的有效期、適裝的貨品。根據《行政許可法》申請人必須誠信申報的法律原則，由申請人在《船舶載運危險貨物申報單》的備注欄上寫明三種證書的有效期與適裝的貨品，也可達到同樣目的。“在申報單上填寫證書有效期、適裝的貨品”與“提供證書復印件”其實是等效的，既然是等效的，當然要采用簡便的方式。(3)提供證書復印件不科學。如果上述三種證書很重要，必須復印，試問適航證書、載重線證書等其他船舶證書哪樣不重要?豈不是都要復印呢?顯然是行不通的。由于要求提前24小時申報，因而申報時往往無法核對船舶證書原件，而復印件又極易造假，提供復印件并無益于事前審批。(4)按行政許可法的“控制事前審批、強化事后監督”的原則，海事機構應減少審批手續、強化事后監管、提供優質高效服務。減少審批手續不提供證書復印件，而由申請人在申報單上填寫證書有效期及適裝貨品。這樣做一點也沒有弱化海事監管，相反地可以讓執法人員騰出更多時間從以下幾個方面強化事后監管:一是登錄船舶數據庫核實申報材料，二是船舶進港后在辦理進出港簽證、現場檢查、船舶安檢等多個環節核對船舶證書原件，如發現申請人在申報單中虛報瞞報、船舶證書過期失效，可以依法采取行政處罰、行政強制(滯留)等多種懲處措施^[8]。

2.6 關于兩個業務流程的具體修改建議

建議《船舶在港區水域洗艙、清艙、驅氣許可業務流程》和《船舶在港區水域排放壓載水、洗艙水、殘油、含油污水許可業務流程》更改如下:“受理人負責許可申請的受理、審批、歸檔、臺帳登記等工作;負責有關信息的傳遞。”

上述2個流程是日常的防污許可業務，完全可以參照《船舶載運危險貨物的適裝許可業務流程》由受理人直接審批。既然是1個執法人員能完成的工作，為何要由3名執法人員來做呢?

3 確保新流程取得實效的其他措施

隨著新流程試行工作的深入開展，也許還會出現更多的問題。為確保所有問題的順利解決，還需要以下幾方面的保障措施。

3.1 要深刻理解新流程的目的，確實樹立便民利民意識

思想意識決定人的行動，有了正確的思想意識就能在碰到問題時采取正確的行動。在2009年全國海事工作會議上，徐副部長要求海事系統要繼續創新海事管理機制，改進海事監管與服務方式。要簡化辦事程序，提高工作透明度和辦事效率。從規范服務轉向優質服務，把海事管理效能轉化為企業的效益。在當前困難經濟形勢下，海事部門更要立足服務，時刻不忘海事服務于航運發展的政府特性，研究進一步提高海事管理效率，為行政相對人提供更加便利的海事管理服務，提高我國航運企業的市場競爭力。

編制和試行新流程是海事系統貫徹落實徐副部長指示的具體措施。全體海事人員要充分領會新流程“減少環節、簡化手續、提高效率、便民利民”的本意，并轉化為辦理具體業務解決實際問題的自覺行動。

3.2 要及時調整執法督察的重點和方向，監督新流程正確有效實施

海事執法督察是海事執法工作的指揮棒，具有方向標的作用，也是監督新流程正確有效實施的重要手段。水監體制改革之前，海事業務流程比較簡化，甚至于有點隨意，我們不妨稱之為“初始的簡化”階段。水監體制改革10年來，隨著執法督察的深入開展，海事業務流程不斷規范，但是規范的同時也增加大量環節和書面臺帳，比如航運公司DOC(國際)證書的核發程序多達9個環節，而每次執法督察必增加不少新的書面臺帳記錄，造成海事部門辦事手續日趨繁雜、辦事效率逐漸下降。我們稱之為“規范化”階段，并向“繁雜化”量變。這一過程執法督察發揮了主要作用。

經濟社會的發展要求海事服務走向高效便民，新流程的試行將引領海事業務流程進入“規范前提下的簡化”階段。從上述三個階段我們可以看出，這正是客觀事物發展的否定之否定規律。

在新的階段，執法督察將依然發揮重要的作用。但是，執法督察部門應充分認識到上述客觀規律，及時調整督察的重點和方向，突出高效便民，突出優質服務，鼓勵創新服務方式，鼓勵簡化辦事手續，反對增加相對人負擔，反對增加書面材料。

3.3 要加大執法人員隊伍的建設力度，確保新流程的有效實施

徐祖遠副部長提出:要建立一支政治合格、熟悉業務、依法行政、辦事高效、廉潔奉公、文明服務的海事執法隊伍。海事系統的“三支隊伍”中，執法人員隊伍是主體，它直接服務于廣大人民群眾，是新流程的具體執行者。為配合新流程的運行，必須按照徐副部長的要求，加快執法隊伍建設。要針對近年來海事系統錄用大量新人的情況，加大業務培訓力度特別是新流程培訓學習，并把優秀執法人員調整充實到受理崗位，確保新流程的有效實施。

4 結束語

通過對現行的海事執法業務流程進行梳理和規范，編制并運行新的海事執法業務流程，其目的主要有三個:一是促進執法理念的轉變，提高依法行政水平，貫徹落實依法治國戰略要求;二是增強執法為民意識，按科學發展觀的要求支持和幫扶航運企業度過金融危機難關，體現交通海事以民為本;三是減少辦事流程，刪除不必要的環節和內容，提高執法效能和工作效率，展示交通海事高效廉潔新形象。基于以上目的，我們有必要將試點工作發現的問題進行梳理和分析，不斷改進和完善業務流程，適應新形勢的需要，確保新的業務工作流程更加合法、合理、便民、高效。

參考文獻

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