《規(guī)劃》實(shí)施的問題與對策

曾昭寧 姚軒鴿

2009年6月25日，國務(wù)院新聞辦公室公布了《關(guān)節(jié)一天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，這不僅預(yù)示著國家區(qū)域規(guī)劃再添新成員，同時(shí)昭示西部大開發(fā)進(jìn)入新的戰(zhàn)略推進(jìn)階段。本文著重分析實(shí)施過程中可能遇到的主要問題與對策。

《規(guī)劃》實(shí)施中的主要問題

《規(guī)劃》最難的是落實(shí)。從事物發(fā)展的過程看，《規(guī)劃》實(shí)施中肯定會(huì)遇到不少困難和障礙。我們認(rèn)為，必須直面的主要問題有三個(gè)方面：

首先，《規(guī)劃》區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，會(huì)直接制約《規(guī)劃》的實(shí)施進(jìn)度。盡管區(qū)內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)相對較好，聚集度也比較高。但是，總體而言，這一區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，主要問題在于區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)聚集度比較低。產(chǎn)業(yè)聚集度低意味著產(chǎn)業(yè)集群發(fā)育遲緩。從現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，一般產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該采取產(chǎn)業(yè)集群的形式。只有產(chǎn)業(yè)集群形成、發(fā)展壯大了，才能增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域競爭力。問題在于，西部與東部相比，區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展太弱，產(chǎn)業(yè)規(guī)模也就不容易做大。

其次，《規(guī)劃》區(qū)域內(nèi)的行業(yè)特色不突出，裝備制造業(yè)不大。改革開放以來經(jīng)過調(diào)整搬遷，西安集中了全省60％以上的能力和86.2％的科研院所，西安是全國軍工最密集的城市。天水的裝備制造業(yè)，軍工占據(jù)相當(dāng)部分。另外，寶雞、咸陽等，也都有軍工實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)。問題是，長期以來，由于體制、機(jī)制和政策的原因，融合度很低。軍工和民用長期處于“兩張皮”狀態(tài)，“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”，沒有整臺(tái)科技資源，沒有實(shí)現(xiàn)軍民的融合，形成特色優(yōu)勢。因此，如果《規(guī)劃》實(shí)施中不能在這方面實(shí)現(xiàn)新的突破，就可能繼續(xù)構(gòu)成發(fā)展的障礙。

同時(shí)，《規(guī)劃》區(qū)域內(nèi)的省際之間、市級(jí)之間和區(qū)縣之間的利益協(xié)調(diào)問題也十分重要。《規(guī)劃》的實(shí)施，必然涉及陜西省與甘肅省之間的利益協(xié)調(diào)問題，也涉及關(guān)中區(qū)域內(nèi)各重要城市之間、寶雞市與天水市的利益協(xié)調(diào)問題。從產(chǎn)業(yè)集群角度看，如果把產(chǎn)業(yè)集群做大，成了經(jīng)濟(jì)帶或經(jīng)濟(jì)區(qū)，就自然和傳統(tǒng)的行政區(qū)劃發(fā)生矛盾，就存在一個(gè)傳統(tǒng)行政區(qū)域之間的利益協(xié)調(diào)、調(diào)整和行政體制的改革問題。

解決問題的對策

那么，如何跨越這些障礙，全面落實(shí)《規(guī)劃》，把握《規(guī)劃》給予西北的發(fā)展機(jī)遇呢?實(shí)際上，前面列舉的主要問題，也就是實(shí)施《規(guī)劃》時(shí)將要面臨的挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該采取哪些對策應(yīng)對這些挑戰(zhàn)呢?

首先，實(shí)施《規(guī)劃》一定要統(tǒng)一布局，把區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)做大。做大區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵在于如何借助《規(guī)劃》的大勢，解決區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)聚集度比較低的問題，加速產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。我們認(rèn)為，第一，產(chǎn)業(yè)定位要細(xì)化到行業(yè)定位。我們經(jīng)常談要產(chǎn)業(yè)定位，但在西部大開發(fā)新階段就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了，要定位到行業(yè)。現(xiàn)在全國高新區(qū)為什么產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同化，清一色的機(jī)電一體化、生物工程、新材料等，主要是產(chǎn)業(yè)定位太大了，應(yīng)該把產(chǎn)業(yè)定位進(jìn)一步細(xì)化。第二，要把行業(yè)定位細(xì)化到小行業(yè)。一旦細(xì)化到小行業(yè)，各個(gè)開發(fā)區(qū)的特色就凸現(xiàn)出來的。比如定到輸變電設(shè)備、軟件、航空、航天等，特色就出來了。為什么要定位到小行業(yè)?因?yàn)椋a(chǎn)業(yè)集群的邊界就是產(chǎn)品或者小行業(yè)。像大的開發(fā)區(qū)，二次創(chuàng)業(yè)中應(yīng)裂變?yōu)槿舾蓚€(gè)專業(yè)化園區(qū)，因?yàn)閲?yán)格意義上的專業(yè)化園區(qū)就是產(chǎn)業(yè)集群。因此，很多大的開發(fā)區(qū)在二次創(chuàng)業(yè)階段，都會(huì)面臨一個(gè)如何裂變?yōu)槿舾蓚€(gè)專業(yè)化園區(qū)的問題。這樣，就會(huì)形成一個(gè)個(gè)獨(dú)具特色的專業(yè)化園區(qū)，培育壯大產(chǎn)業(yè)集群，形成塊狀經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)在的問題是，有的開發(fā)區(qū)太大了，規(guī)劃沒有規(guī)劃到小行業(yè)、專業(yè)化園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群。第三，規(guī)劃做好后，要通過人大立法確立規(guī)劃的絕對權(quán)威。招商引資的增量項(xiàng)目，不要亂搶，要“各就各位”進(jìn)自己的專業(yè)化園區(qū)。要防止各個(gè)開發(fā)區(qū)之間亂搶項(xiàng)目，我引來的項(xiàng)目就往我那里放現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)生，堅(jiān)決避免“大雜燴”。對存量部分的搬遷調(diào)整，也要進(jìn)專業(yè)化園區(qū)。比如西電公司，前些年一些企業(yè)通過合資的形式都搬遷到西安北郊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)了。但是，它的總部卻搬到西安市高新區(qū)，這不就亂了嗎?要往北就往北，要往南就往南，應(yīng)該進(jìn)自己的專業(yè)化園區(qū)。現(xiàn)在問題就出在這里，包括縣級(jí)的工業(yè)園區(qū)，好多是大雜燴，什么都有。產(chǎn)業(yè)聚集度不高，咋能形成產(chǎn)業(yè)集群?造成這種局面的根本原因就是背后的利益驅(qū)動(dòng)，都想追求政績，追求總量擴(kuò)張。所以，實(shí)施《規(guī)劃》一定要統(tǒng)一布局，不能重復(fù)過去的做法。比如西安市，就應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的布局。各級(jí)各類的開發(fā)區(qū)都應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的布局，要克服背后的利益驅(qū)動(dòng)，算大賬，這是核心問題。陜西省內(nèi)的核心城市，在擬定“十二五”規(guī)劃的時(shí)候，一定要出臺(tái)布局規(guī)劃，與《規(guī)劃》銜接。一句話，能不能形成集群，關(guān)鍵在布局上。

其次，要把著力點(diǎn)確實(shí)放在“軍民融合”上，整合軍工和民用科技資源，突出自己的區(qū)域特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)特色，實(shí)施錯(cuò)位發(fā)展。裝備制造業(yè)從全國來看，目前有四個(gè)基地，東北是重大成套裝備，以上海為主的長江三角洲是電子信息設(shè)備、汽車及零部件，珠三角是以通信設(shè)備和計(jì)算機(jī)為特點(diǎn)，西部的陜西、重慶、四川已經(jīng)形成以軍工裝備為特色。要全面落實(shí)《規(guī)劃》，借機(jī)發(fā)展西北，必須發(fā)揮西北的優(yōu)勢，突出特色。

綜合考慮，我們認(rèn)為，從與地方產(chǎn)業(yè)的結(jié)合看，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“軍民融合”，整合軍工和民用科技資源。要清醒地認(rèn)識(shí)到，國家關(guān)注西部地區(qū)，第一位的不是經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，而是國防安全。目前全國尚沒有“軍民融合”的裝備制造業(yè)基地和制造業(yè)基地。比如四川德陽是重型裝備，還有發(fā)電設(shè)備。重慶有的是汽車、摩托車，但沒有“軍民融合”經(jīng)濟(jì)區(qū)。現(xiàn)在成渝有一個(gè)全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革實(shí)驗(yàn)基地，原來我們一直希望把“關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”能夠上報(bào)成全國統(tǒng)籌“軍民融合”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，現(xiàn)在把它搞成一個(gè)全國統(tǒng)籌科技資源改革示范區(qū)了。在“關(guān)中一天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”，科技資源最大的還是軍用科技資源。因此，現(xiàn)在只能在這個(gè)方面做文章。

坦率地說，對西部，國防安全是第一位的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和國防安全目標(biāo)要相統(tǒng)籌，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和國防發(fā)展戰(zhàn)略要統(tǒng)一。所以，也需要有這個(gè)基地。先要做強(qiáng)做大“軍民融合”的裝備制造業(yè)，然后擴(kuò)大到制造業(yè)。一旦這個(gè)基地建起來，“軍民融合”就成為西部唯一的優(yōu)勢和特色，就是全國的，不僅僅是西部的。有了特色，在全國就會(huì)有相應(yīng)的重要地位。只要把這面旗幟豎起來，就能吸引全國乃至世界上“軍民融合”的項(xiàng)目和企業(yè)到區(qū)內(nèi)來投資。一個(gè)值得注意的趨勢是，最近幾年來，全國軍工企業(yè)集團(tuán)紛紛到西安來落戶。比如，最早的有閻良的國家航空高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，前兩年全國航天產(chǎn)業(yè)集團(tuán)也來了。去年到今年，中國兵器集團(tuán)也來了。兵器集團(tuán)落戶在經(jīng)開區(qū)的西安兵器工業(yè)科技產(chǎn)業(yè)基地，-五年要投資150個(gè)億，他們最大的目標(biāo)之一是建成全國“軍民融合”發(fā)展示范園區(qū)，就是要解決“軍民融合”問題。前不久，中國船舶集團(tuán)也來和陜西、西安簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議。軍工集團(tuán)紛紛到陜西到西安來，就是要搞“軍民融合”。可以說，現(xiàn)在海陸空都來陜西，這就會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化“關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”裝備制造業(yè)的這個(gè)特色。“關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”就是要突出制造業(yè)、裝備制造業(yè)的“軍民融合”的產(chǎn)業(yè)特色和區(qū)域特點(diǎn)，錯(cuò)位發(fā)展，增強(qiáng)裝備制造業(yè)和制造業(yè)的行業(yè)競爭力和區(qū)域競爭力。

事實(shí)上，在“軍民融合”方面，目前我們是有示范榜樣的。西安的西京公司是軍工企業(yè)，是從商洛地區(qū)搬遷過來的，剛來時(shí)企業(yè)效益很差，下崗職工問題成堆，還集體上訪過。但現(xiàn)在效益非常好，為什么?因?yàn)楣具M(jìn)行改制，將優(yōu)良資產(chǎn)分離出來，和陜西省幾個(gè)國有投資公司組建了創(chuàng)聯(lián)集團(tuán)，現(xiàn)在形成了以電連接器為主，有一百多個(gè)企業(yè)為它配套的產(chǎn)業(yè)集群的雛形，它是一個(gè)“軍民融合”的產(chǎn)業(yè)集群。這就是一個(gè)很典型的以改制和產(chǎn)業(yè)集群的形式構(gòu)筑“軍民融合”裝備制造業(yè)集群的例子。這個(gè)典型應(yīng)該推廣。

最后從國家層面提三點(diǎn)建議：

1.建議國家今后把“軍民融合”的大項(xiàng)目往“關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”擺放。

2.建議把“關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”作為全國統(tǒng)籌“軍民融合”綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)。至于國家的政策傾斜，關(guān)鍵是要給予經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)新的財(cái)稅等各項(xiàng)優(yōu)惠政策，不能重復(fù)和強(qiáng)調(diào)過去的優(yōu)惠政策。

3.現(xiàn)在行政體制改革的試點(diǎn)在深圳。建議國家把行政體制改革的試點(diǎn)擴(kuò)大到“關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”，允許經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行行政體制、機(jī)制和政策的突破。