公共物品非營利組織供給研究

阮　萌

[摘要]公共物品具有非競爭性和非排他性。隨著其內涵和外延的不斷拓展，目前形成了政府、市場、非營利組織的多元供給機制。而非營利組織通過志愿機制和委托代理機制提供公共物品，也可能出現“志愿失靈”。我國非營利組織正處于初級階段，自身發展和提供公共物品的機制不夠完善，因此，政府的政策著眼點應該是促進非營利組織的發展、保證非營利組織志愿機制和委托代理機制的健康運作。

[關鍵詞]非營利組織公共物品供給機制

[中圖分類號]F06；F294[文獻標識碼]A[文章編號]1004－6623(2009)01-0097-05

[作者簡介]阮萌(1967-)，女，廣西藤縣人，綜合開發研究院(中國·深圳)副研究員，南開大學經濟學院博士研究生。研究方向：公共經濟學。

一、公共物品的供給機制

(一)公共物品及其特點

公共物品是人類社會公共需求和公共利益的產物，是滿足公共需求、實現公共利益的重要途徑。公共物品的充分與有效供給，可以促進人類社會福利的發展，并為私人物品的供給提供最基本的平臺。

公共物品雖然很早就引起人們的注意，但比較精確的分析性定義是由薩繆爾森給出的。薩繆爾森認為公共物品的特征是：任何人消費這種物品不會導致他人對該物品消費的減少。然而，薩繆爾森只是從公共物品的客觀屬性角度，分析了一種極端的純粹公共物品，現實中有大量的物品屬于介于純公共物品和純私人物品之間的準公共物品，如布坎南的俱樂部公共物品、奧斯特羅姆的公共池塘資源等等。

公共物品可以歸納出如下主要特點：

1、非排他性。公共物品在消費過程中，無法將不付費者排除在外，或者排他在技術上可行，但成本太高而導致經濟上不可行。公共物品的非排他性使得通過市場交換獲得公共物品的消費權力機制出現失靈。

2、非競爭性。消費者對公共物品的消費均不會影響其他消費者的消費，即公共物品的邊際生產成本為零和邊際擁擠成本為零。經濟學理論認為，純公共物品如由私人投資、生產公共物品可能難以獲得回報，只能由國家和政府來投資、生產、提供。

3、消費效用的不可分性。公共物品具有共同受益或聯合消費的特點，其效用為整個社會成員共享，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某些個人或廠商享用。具有消費的非排他性和不可分割性的公共物品因其無法形成市場價格，因而很難像私人物品那樣通過市場來供給，而只能由公共經濟部門來提供，從而使提供公共物品成為國家或政府的一項重要職能。

4、外部性。由于公共物品消費中的非排他性和不可分性特征，公共產品具有外部性，消費者對一個公共物品消費可能對此類公共物品的非消費者產生一定的有利或有害的影響——正外部性或負外部性，由于無法排除未付費者的免費使用，公共物品正的外部性容易造成“搭便車”行為；而負的外部性則易造成公共物品供給的“理性不經濟”現象。因此，需要通過制度設計克服公共物品供給中的“搭便車”行為和“理性不經濟”現象。

(二)公共物品的多元供給

公共物品理論把社會產品分為公共物品和私人物品，后來又分化出介于兩者之間的準公共物品；隨著公共物品的內涵和外延不斷擴展，公共物品的供給也由政府的單一供給逐步發展到多元供給，非營利組織和政府、市場一起構成了公共物品多元供給的主體。

市場主體之一的企業以追求利潤最大化為目標，以滿足社會需求為導向，組織生產，供給私人物品，并在一定條件下供給公共物品。但是，社會實際中，還有眾多領域市場機制難以發揮作用，這種市場失靈，可以通過政府予以彌補。一般而言，政府對公共物品的提供，定位于大多數人的需求，或者是“中位選擇”，無法滿足一小部分人的特殊需求或者超額需求。在市場無法做、政府又不能為的領域，非營利組織發揮著積極的作用，滿足社會的特殊、過度的公共物品需求。

公共物品的性質決定了公共物品可由政府、市場和非營利組織來供給。競爭性、排他性的私人物品一般由市場來提供；非競爭性、非排他性的公共物品一般則由政府來提供；而非競爭性、可以排他的準公共物品，可以通過市場機制供給；但競爭性、非排他的準公共物品，由于排他不可能，一般由政府和非營利組織提供。

但不同制度安排，都有各自的作用空間與邊界條件。在其作用空間和邊界條件內，每一機制對公共物品的供給是有效的，反之，則可能導致供給公共物品的不足。政府、市場與非營利組織在公共物品供給中形成了一定的伙伴關系，密切合作，相互分工、相互協調。

二、非營利組織在公共物品供給中的作用

(一)非營利組織及其供給公共物品的作用

非營利組織是指這種組織的經營、運作的目的不是獲取利潤，而是為實現整個社會或者社會中某一部分特定成員的公共利益。非營利組織具有組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性等5個特征。

非營利組織在社會體系和結構中有著不同于企業和政府的功能，能彌補“市場失靈”和“政府失靈”。當政府所提供的公共物品無法滿足所有成員的公共需求時，那些無法通過政府來滿足公共需求的人，就會建立一種“自治”組織，通過互惠互利的機制實現其公共需求。非營利組織的成員，基于對該組織致力于公益或共益的宗旨和理念的認可，提供捐贈或志愿服務，為自己及他人提供公共物品。非營利組織自愿提供公共物品的事實使人們意識到，人們并不總是搭便車，在參與者人數有限的情況下、在人們的相互溝通、互惠心理以及利他主義的作用下，人們也會自愿提供公共物品。

非營利組織在公共物品供給中發揮以下作用：一是彌補政府在提供公共物品方面職能的不足。政府提供的是均等化的公共產品，只能滿足公眾的基本公共需求，而公眾超額的和多樣化的公共需求則可以由非營利組織提供，非營利組織提供公共物品可以補充、補足政府提供的公共物品，甚至在某些情況下可以和政府形成競爭與合作的關系。二是防止社會公眾的“搭便車”現象。如果公共物品的每個消費者支付的成本與他所享用的公共物品的數量之間并沒有必然的聯系，那么他會傾向于不付費或少付費，出現“搭便車”現象。如果社會每一成員都“搭便車”，可能會導致雖然對某一公共物品的需求很大，但其供給量很小，甚至為零-非營利組織將其非營利性和社會公眾的志愿者行為有機結合，減少“搭便車”的行為，從而提供社會需要的公共產品。

(二)非營利組織提供公共物品的機制

市場機制是以自愿求私益，通過平等的市場活動主體之間的合同與契約、自由交易、公平競爭、個人經濟權利的滿足等活動追求私人利益，經濟領域是以市場機制為主要運作形式；政府機制是以強制求公益，通過公共權力的運作和政府組織之間縱向的“命令——服從”關系追求公共利益，政治領域是以政府強制機制為主要運作形式；社會領域的非營利組織，其機制是以自愿求

公益，通過具有平等地位的社會活動主體的個人選擇、理解，形成共同的道德和信念等活動追求公共利益。

非營利組織通過兩類機制提供公共物品：

一是由非營利組織自身性質決定的志愿機制。即在政府政策策動、企業資金資助和非營利組織目標設計下，針對特殊人群需求，基于志愿組織公益人動機，通過對政府和企業的游說，能夠獲得非營利組織運行的必要資源，為社會提供公共物品或公共服務，從而實現社會公共福利的最大化。

二是在公共物品供給中所形成的由政府及企業組織的委托代理機制。政府和企業作為委托人將本應由他們提供的公共物品委托給非營利組織，非營利組織作為代理人提供政府和企業所需要的公共物品。提供公共物品滿足公共需求是政府的責任，但有些情況下政府無力、無法全部提供公共物品，或政府提供公共物品成本過高。這時，政府就會將某些公共物品的供給職能委托給相關的非營利組織，由非營利組織代行政府提供公共物品之職能。同理，企業在市場化運作中，也有一些事務是企業本身無力、無法解決的，或企業解決這類問題成本過高。企業也會將一些與企業市場活動密切相關的公共事務委托給市場中的中間組織。市場中的中間組織是為企業市場經營提供服務的一類非營利組織，其性質具有一定程度的自愿公益性。

(三)政府在公共物品非營利組織供給中的作用

非營利組織的發展，可以幫助政府追求公共社會目標，為社會提供一大批公共物品，以滿足部分人的過度需求或特殊需求。政府應扶持和規范非營利組織的發展。

1、保護和鼓勵非營利組織的發展。一是保證非營利組織的志愿機制的運行。政府也日漸認識到自治機制在彌補政府失靈、促進社會進步方面的作用，通過國家政策法律進一步保障這一機制的運行。基于此，很多國家對非營利組織有特殊的政策優惠，如稅收優惠政策。二是保證委托代理機制的運行，由于政府活動須符合一定的程序，而非營利組織則具有自發性，能夠滿足服務者不同的需求。政府通過委托代理機制將責任授予非營利組織，則在相同的支出下將有更多人受惠，總成本也可降低。而且在人員配置上，非營利組織的成本也較政府的人事支出成本節省。為此，政府通過相關法律和政策，支持政府向非營利組織購買服務，提高公共物品供給的效率。

2、規范和監管非營利組織的行為。一方面非營利組織發揮作用的志愿機制也存在志愿失靈，需要對非營利組織的發展進行規制，確保非營利組織能夠按照其成立時的向社會表達的致力于社會公共利益或一定范圍內共同利益的宗旨和理念進行運作。為此，政府應該對非營利組織的公益服務過程進行審計和監督。另一方面，非營利組織如果承接政府的購買服務，為社會提供公共物品，其使用的財政資金也需要接受政府的監督和審計。

三、我國公共物品非營利組織

供給現狀及問題

(一)我國公共物品非營利組織供給現狀

目前我國并不存在西方典型意義上的“非營利組織”，但事實上，在政府與企業之外存在著在性質、功能、組織特征諸方面與其極為相近的非營利組織，其發展趨勢逐漸向“非營利組織”靠近乃至接軌，它主要包括社會團體、民辦非企業單位和基金會。2008年6月，我國非營利組織的登記數為38.6萬個，其中社會團體21.1萬個，民辦非企業17.4萬個，基金會1392個，非營利組織發展體系初步形成。

近年來，越來越多的非營利組織活躍于社會管理和公共服務的各個領域，擔當起十分重要的角色，在促進政府職能轉變、參與社會管理、服務經濟發展、維護社會穩定等方面發揮了重要的作用。

1、承接政府委托的公共物品供給事項，促進政府職能轉變。政府在精簡政府機構、提高行政效率的同時，通過培育和發展非營利組織，將原來由政府承擔的一些公共物品供給事項剝離給非營利組織去承擔。非營利組織的發展促進政府職能從直接微觀管理向間接宏觀調控的轉變與創新。在各類非營利組織中，行業協會在承接公共物品供給的事項、加快政府職能轉變方面發揮的作用較為突出。

2、滿足社會多層次的公共需求，推進社會公益事業發展。由社會力量舉辦的慈善會、基金會、民辦非企業單位等各類非營利組織，分布在社會的各個行業、各個地區和眾多領域，以非營利性為基本特征，以為社會公益事業服務為主要宗旨，和群眾聯系密切，在消除貧困、尊老扶幼、幫助下崗職工再就業、環境保護、教育培訓和衛生保健等方面做了大量工作，滿足社會成員多樣性和多層次的需求，推進社會公益事業的發展。

3、維護公平公正的市場經濟秩序。市場經濟是依法規范的競爭經濟，實現公平競爭的基礎是誠信和自律的機制建設。非營利組織特別是行業協會在市場經濟中所具有的行業自律功能，決定著其在維護和規范市場經濟秩序中發揮著不可缺少的重要作用。行業協會通過行規行約和行業標準的制定與實施，規范其組織成員的市場行為；協調會員之間、會員與非會員之間、會員與消費者之間的矛盾糾紛，促進市場交換關系的發展，保證市場交易的公平和公正；引導會員單位按照WTO規則參與國際市場競爭，代表會員進行反傾銷、反補貼、反壟斷等調查，保障公平競爭，維護行業整體利益；進行行業價格自律、協調、監督，規范行業競爭秩序。

4、完善利益表達渠道，反映不同群體的利益訴求。各類非營利組織成為不同利益主體的代表和社會各階層利益表達的渠道，發揮政府與市場不可替代的、獨特的優勢和作用。一方面，非營利組織及時把民眾對政府的要求和愿望轉達給政府，同時將政府制定政策的宗旨與意圖轉達給民眾，起到溝通政府與民間的橋梁和紐帶作用。另一方面，非營利組織根植于基層，了解社會各階層的不同需求，并能及時、準確地把這些利益要求以理性合法的形式表達出來，促進各群體之間的相互溝通、協調和融合，化解社會矛盾，維護社會和諧穩定。

(二)我國公共物品非營利組織供給不足的原因分析

計劃經濟時代，我國由政府供給公共物品甚至私人物品。隨著改革的深入進行，我國由計劃經濟向市場經濟轉型，政府不斷規范職能，逐漸地退出私人物品提供領域，并逐步推進公共物品供給的市場化改革。但公共物品供給的復合機制中，非營利組織供給是“短板”，非營利組織在公共物品供給中的作用發揮嚴重不足。究其原因，主要是我國非營利組織提供公共物品的機制不夠完善。具體說來，有以下幾個方面：

1、志愿機制運行的問題。(1)制度法律環境上的不足。一是非營利組織登記管理體制的制約。目前我國非營利組織登記管理體制除廣東省對行業協會實行一元制外，其他地方均實行雙重登記管理體制。由于主管部門不落實，現行的登記管理體制，在一定程度上制約了部分需鼓勵發展的非營利組織的發展。二是法律法規建設和現行法規修訂滯后。目前還沒有一部統一的有關非營利組織的法律，連配套管理法規的制

定也嚴重滯后。已頒布的法律法規操作性不強，與其它法規銜接性差，對非營利組織的布局規劃、資格認證、監督管理等諸多問題缺少統一的協調。三是非營利組織發展政策不配套。非營利組織建設是從全能國家、單位體制中轉型而來的，許多方面還沒有被納入整體的制度結構之中，如缺乏鼓勵非營利組織志愿機制發揮作用的優惠政策，非營利組織沒有與政府、企事業組織接軌的人事、組織、稅收、財務、工資、員工社會保障制度。四是評價監管體系不健全。雖然我國非營利組織的監督管理實行登記管理機關和業務主管單位雙重監管，但普遍存在著“重登記、輕管理”的現象，沒有形成一個完善的行政監管體系。與此同時，至今還沒有建立起獨立的第三方評估和社會監督體系，不利于非營利組織發展和在公共物品供給中發揮作用。(2)非營利組織自身發展的不足。一是非營利組織總量不足。按每萬人擁有非營利組織，我國僅3個，而德國120個，法國110個，日本97個，美國52個，香港25個，新加坡18個，印度10.2個。總量不足，是非營利組織提供的公共產品不足的重要原因之一。二是非營利組織資源動員能力不足。由于相關制度建設不配套，非營利組織不能有效地動員社會資源，致使組織募集的活動經費不足，而且志愿者和專職人員缺乏，致使現有的非營利組織不能很好地提供公共產品和服務。三是非營利組織運作機制不夠規范。非營利組織內部治理結構不健全，部分非營利組織缺乏正式的決策機構，也缺乏民主決策的機制和制度，不少非營利組織財務制度尚不完善。這類組織在提供公共物品時，易出現志愿失靈，影響了非營利組織的社會公信度。

2、委托代理機制的問題。一是政府職能轉變滯后。目前，我國的公共物品供給大部分仍由政府承擔，政府投入了很多資源和精力，但提供的公共物品的數量和質量仍不能滿足市民日益增長的需求，同時還使得非營利組織發揮作用的空間不足。影響了非營利組織的公共物品供給的功能發揮。二是委托非營利組織代理的公共物品供給事項的制度建設滯后。政府購買非營利組織服務較分散，存在購買服務補償不到位和補償標準不規范、對非營利組織使用的財政資金監管不到位等問題。

四、促進非營利組織發展的政策建議

(一)在發展和規范非營利組織方面1、改革登記管理體制。推廣廣東省行業協會商會登記管理體制改革的經驗，進一步改革現行非營利組織登記管理體制。除法律法規和政策規定須由有關部門在登記前進行資質認證、前置審批和行業準入的非營利組織外，均可直接向非營利組織登記管理機關申請登記。對主要開展社區服務的基層非營利組織，可降低準入門檻，實行備案制。

2、加大政策扶持力度。(1)建立非營利組織發展扶持資金體系。各級政府可設立非營利組織的專項經費，對符合經濟社會發展需要的非營利組織予以資金扶持，用于此類組織籌建成立時一次性經費補助，教育培訓、國內外交流與合作，完善研究中心、網站、宣傳刊物等平臺建設的補貼費用等。(2)建設非營利組織孵化基地，打造政府扶持、發展、服務非營利組織的平臺，降低新成立的非營利組織的日常運行成本，為其履行職責提供優良的服務，促進非營利組織的發育和發展。(3)制定和完善扶持非營利組織發展的配套保障措施，解決困擾非營利組織發展的專職工作人員勞動人事制度、社會保障、職稱評定、職業建設等問題。(4)加快非營利組織管理立法進度。通過非營利組織立法，進一步明確非營利組織法律地位和發展空間，重點對非營利組織的登記管理、政府資助、政府采購、資產界定、信息公開、評價體系、監管機制等進行規范。借鑒香港法定組織立法經驗，探索非營利組織法定機構立法，對社會管理和公共服務領域發揮重要作用的非營利組織，通過專項立法明確其法律地位和職能，規范服務行為和標準。

3、完善監管機制。(1)完善行政監管機制，明確部門職責。登記管理部門要嚴格登記管理，認真審定非營利組織的章程和宗旨，建立健全各項管理制度。各職能部門加強對非營利組織年檢、審計、財務、社會捐贈使用等方面的監督，嚴格審定非營利組織的營利使用。業務主管部門應注重強化預先審查，嚴格審定業務資質，確保非營利組織有能力開展活動；加強業務指導和溝通，引導非營利組織在政策制定和相互協調等方面發揮積極作用；建立健全業務評估管理制度，促進業務管理專業化、規范化發展；加強與登記管理部門的溝通協調，形成聯動管理機制。(2)建立健全非營利組織自律機制，形成自我約束能力。強化章程約束機制；建立行為準則，維護非營利組織的社會信譽和地位；加強內部管理，對內部財務收支、社會捐贈、服務收費使用等進行監督；強化自我評估意識和機制，建立詳細的工作考核評估機制，樹立社會形象，贏得社會信任和支持。(3)完善社會監督機制。借鑒國際經驗，培育一批專業評估機構，對非營利組織的活動進行評估，政府按照評估的結果，確定資助對象和標準；強化新聞媒體的輿論監督作用，規范非營利組織的行為；建立公眾監督機制，允許和鼓勵公民、特別是捐贈人對非營利組織的章程、組織機構、活動情況和財務管理等相關情況進行監督。

(二)在發揮非營利組織的作用方面

1、完善稅收優惠政策。借鑒國外對非營利機構實行的優惠政策，民政部門要會同財政、稅務部門研究制定鼓勵非營利組織發揮在公共物品供給中作用的配套政策，如對非營利組織減免稅收，對提供公益類公共物品的非營利組織獲得的捐款減免稅收，向公益類公共物品的非營利機構提供捐贈的機構和個人可以享受稅收優惠等。

2、完善購買服務制度。按照政府轉變職能和事業單位改革的要求，對于新增的或原有機構分離出來的社會管理和公共服務，凡可委托社會組織承擔的事項，通過政府采購或特定委托方式，逐步將政府直接“養機構、養人、辦事”轉變為向符合條件的社會組織購買服務。社會組織根據承擔的職能事項的數量和質量提出申請，政府按照一定的標準進行審核后支付費用，或將某一時期需要為社會提供的社會管理和公共服務職能事項向社會組織購買，實行“政府承擔、合同管理、評估考核”的契約方式。購買服務的標準，參照機關事業單位提供服務的費用水平核定。

3、調整產業扶持政策。對現行的支持產業、行業、企業發展的各項政策進行梳理，改變政府的各項優惠政策直接面向單個企業的狀況，改由依托行業組織通過規范的程序和方式組織實施政府支持行業發展的各項政策措施，為企業營造公平市場競爭和“普惠”的環境。進一步發揮經濟類非營利組織行業協調和自律的作用。

4、對公共物品供給的監管。對非營利組織通過志愿機制供給的公共品實施監管，包括對公共品供給質量和標準的監督，對收費項目、收費標準和非營利組織的財務活動的監督，以及可能出現的負外部效應的約束。對非營利組織承接購買服務的公共物品供給進行監管，主要通過前期協議和效果驗收的方式進行。即在服務購買前先期明確非營利組織的權利和義務，對非營利組織提供的服務有較為清晰的量化指標，在驗收時根據非營利組織提供的工作資料考核量化指標的完成情況。

責任編輯張書啟