反腐敗三項工作格局的形成與確立探析

馮永川

［摘 要］ 1993年8月十四屆中央紀委二次全會確立的反腐敗三項工作格局，是新時期反腐敗斗爭走向成熟并進入新的發展階段的重要標志。文章以比較翔實的史料，回顧了三項工作格局確立前后反腐敗斗爭的歷程，探討分析了三項工作格局的形成軌跡和得以確立并能長期堅持的原因。

［關鍵詞］ 反腐敗 三項工作格局 形成 確立 探析

1993年8月，十四屆中央紀委二次全會提出，反對腐敗要著重抓好領導干部廉潔自律、查辦大案要案、狠剎不正之風三項工作，反腐敗三項工作一起抓的格局由此確立并常態化。在1997年9月中央紀委向黨的十五大作的報告中，形成了關于反腐敗三項工作格局的規范性表述：領導干部廉潔自律、查處違紀違法案件、糾正部門和行業不正之風。反腐敗三項工作格局的確立，是新時期反腐敗斗爭走向成熟并進入新的發展階段的重要標志。由于其基本涵蓋了新時期反腐敗斗爭的主要內容，加上我們黨堅持根據形勢的發展不斷賦予三項工作以新的內容，因而成為反腐敗斗爭的有效載體和常態運行機制。探討分析三項工作格局的形成與確立，有助于更好地把握新時期黨風廉政建設的規律性，推動反腐敗斗爭健康深入持久開展。

一、三項工作格局確立之前開展反腐敗斗爭的主要方式

三項工作格局確立之前，主要從以下幾方面著手開展反腐敗斗爭。

1、抓好宣傳教育，構筑思想道德防線。思想政治教育是反腐倡廉的基礎性工作。改革開放一開始，黨中央就要求干部黨員在新的歷史條件下必須保持清醒的頭腦，自覺抵制不正之風和腐朽思想文化的侵襲，增強拒腐防變和抵御風險的能力。提出通過加強理想信念、黨性黨風、遵紀守法和艱苦奮斗教育，提高干部黨員的思想政治素質，使他們牢固樹立馬克思主義世界觀、人生觀、價值觀，樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀，始終保持同人民群眾的密切聯系，保持共產黨人的政治本色。

2、開展整黨整風，要求領導干部以身作則。十一屆三中全會以后，黨的各級紀委得到恢復，為反腐倡廉工作提供了組織保證。陳云同志深刻指出，執政黨的黨風問題是關系黨的生死存亡的問題。鄧小平強調:“為了促進社會風氣的進步，首先必須搞好黨風，特別是要求黨的各級領導同志以身作則。”［1］

針對人民群眾反映強烈的干部特殊化問題，鄧小平于1979年11月作了《高級干部要帶頭發揚黨的優良傳統》的報告，指出干部特殊化脫離群眾，危害很大，必須認真加以解決。黨中央、國務院印發了《關于高級干部生活待遇的若干規定》，對高級干部的住房、工資、用車等作出了明確的規定。

按照黨的十二大的部署，1983年10月，黨的十二屆二中全會通過了《中共中央關于整黨的決定》。經過歷時三年半的整黨，全國共有33896名黨員被開除黨籍，90069名黨員不予登記，145456名黨員緩期登記，受留黨察看以下黨紀處分和向黨外組織建議撤銷黨外職務的黨員共184071人。通過整黨，全黨在思想、作風、紀律、組織四個方面有了進步。

3、打擊經濟犯罪，保證改革開放順利進行。根據“實行對外開放和對內搞活經濟兩個方面的政策以來，不過一兩年時間，就有相當多的干部被腐蝕”的情況，鄧小平指出：“這股風來得很猛。如果我們黨不嚴重注意，不堅決剎住這股風，那么，我們的黨和國家確實要發生會不會‘改變面貌的問題。”［1］黨中央、國務院于1982年4月作出《關于打擊經濟領域中嚴重犯罪活動的決定》，集中解決干部走私販私、投機倒把、貪污受賄等問題。從1982年２月到1986年７月底，全國在打擊嚴重經濟犯罪活動中，受黨紀處分的黨員共67613人，其中被開除黨籍的25598人。

1989年8月，最高人民法院、最高人民檢察院根據黨中央建議，聯合發出《關于貪污受賄投機倒把等經濟犯罪分子10月31日前自首坦白給予從寬處理的通告》，監察部也發出《關于國家機關有貪污賄賂行為者必須在限期內主動交代問題的通告》。在《通告》規定的期限內，全國共有5.38萬人投案自首，坦白違紀違法金額31億元。

4、嚴肅查辦案件，堅持從嚴治黨的方針。改革開放以來，黨內違紀案件呈上升趨勢，貪污受賄、道德敗壞、腐化墮落、以權謀私等問題比較突出。面對嚴峻的反腐敗形勢，各級紀檢監察機關始終保持查辦案件的強勁力度，特別是通過查辦大案要案，遏制腐敗現象的蔓延。1982年到1986年，共處分違紀黨員650141人，其中省軍級干部74人，地師級干部635人。受處分黨員中，有151935人被開除黨籍。1987年至1992年9月，共查處黨內各類違紀案件874690件，處分黨員733543人，其中開除黨籍154289人，由司法機關依法給予刑事處分的黨員42416人。在受處分的黨員干部中，縣團級16108人，地師級1430人，省軍級110人。

5、建立健全制度，依靠法制防治腐敗。為適應新的形勢，黨中央注意把反腐倡廉工作逐步納入法制化的軌道，及時制定、不斷完善黨內法規和行政法律法規，建立健全規章制度。1980年2月，黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》。1982年9月，黨的十二大通過了新的黨章。依據《黨章》和《準則》，中央紀委及時提出一些“禁止”和“不準”，以規范干部黨員的從政行為。1988年以來，國務院先后頒布了《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》、《中華人民共和國行政監察條例》和《國家公務員暫行條例》等行政法規。

6、推進廉政建設，糾正黨政機關的不正之風。改革開放之初，認真查處在招生、招工、提干、出國、農村戶口轉為城鎮戶口、建房分房中以權謀私和用公款請客送禮、揮霍浪費等不正之風，以及亂砍濫伐森林、失職瀆職等違法亂紀活動。1984年、1985年、1986年，黨中央、國務院先后下發《關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》、《關于嚴禁領導干部的子女、配偶經商的決定》和《關于進一步制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的規定》。

1989年春夏之交，一些別有用心的人借腐敗問題制造動亂。鄧小平要求黨的第三代領導集體“扎扎實實做幾件事情，體現出我們是真正反對腐敗，不是假的”［2］。1989年6月，黨的十三屆四中全會提出把懲治腐敗作為黨的一件大事來抓。7月，中央政治局作出了《中共中央、國務院關于近期做幾件群眾關心的事的決定》，要求從中央政治局委員、中央書記處成員和國務院常務會議組成人員做起。

1990年以來，在全國范圍重點清理黨政干部違紀違法建私房、用公款超標準裝修住房等問題，全國共清退多占公房17.9萬多套，收繳退、罰款6.5億元，受經濟處罰的8.4萬多人，受紀律處分的9800人。中央紀委和有關部門對糾正接待工作中的不正之風，公款大吃大喝、請客送禮、公款旅游等歪風，作出了明確規定。

7、加強行風建設，解決損害群眾利益的突出問題。對于在改革開放過程中逐步滋生蔓延起來的行業不正之風，黨中央高度重視。1986年6月，中央紀委煙臺座談會明確提出糾正行業不正之風。1990年3月，黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》要求，堅決剎住行業不正之風。自此，糾風工作在全國范圍全面展開。為適應糾風工作的需要，國務院在監察部設立了糾正行業不正之風辦公室。中央紀委強調，把糾正行業不正之風作為黨風廉政建設的重要內容來抓。

改革開放以來反腐倡廉的歷程，顯示出反腐敗三項工作格局的形成軌跡。

沉著應對，積極探索。對于新形勢下出現的腐敗問題，我們黨一方面采取措施、沉著應對，維護全黨全國工作的大局。另一方面認真研究、積極探索，尋求有效防治腐敗的辦法。一是通過思想政治教育，增強干部黨員的抵抗力和免疫力。二是發現問題立即著手解決，不使其蔓延擴大。三是注意研究新情況，盡早采取防范措施。四是加強法制建設，依靠法制防治腐敗。

明確任務，突出重點。從以上回顧可以看出，新時期的反腐敗斗爭，主要也就是圍繞三項工作開展的。領導干部廉潔自律，確保權力正確行使，是反腐敗的工作重點；查處違紀違法案件，遏制腐敗現象蔓延，是反腐敗的重要任務；糾正部門和行業不正之風，促進社會和諧，是反腐敗的必然要求。三項工作概括起來就是兩個方面，一是懲處腐敗分子，構筑黨紀國法防線，二是克服腐敗現象，構筑思想道德防線。

逐步深化,形成體系。在新時期反腐敗斗爭中，我們黨一開始就注意抓好“領導干部廉潔自律”和“查處違紀違法案件”的工作，以后又根據形勢的發展，提出“糾正行業不正之風”，隨著實踐的深入和認識的深化，逐步形成和確立了三項工作一起抓的格局，對新時期如何開展反腐敗斗爭、具體抓什么的問題作出了明確回答。三項工作格局是我們黨對反腐倡廉工作規律性的正確把握，是反腐敗斗爭走向成熟并進入新的發展階段的重要標志。

整體確立，長期堅持。反腐敗三項工作緊密聯系，相互促進，基本涵蓋了新時期反腐敗斗爭的主要內容。由于其既突出了重點，又顧及到全面；既具治標的作用，又有治本的功能；既易于操作，又便于檢查，因而成為比較完整的工作系統。由于其既是當前必須完成的任務，又是今后應該做好的工作；既能在階段性上推進，又能在長期性上深入；既可以滿足現實需要，又可以賦予新的內容，因而成為常態運行機制。三項工作格局的確立，從根本上改變了改革開放之初反腐敗斗爭的被動局面，從此我們黨更加自覺、更加主動、更加積極地投入反腐倡廉工作。

二、三項工作格局確立之后，反腐敗工作著重抓領導干部廉潔自律、查處大案要案、糾正部門和行業不正之風。

1、領導干部廉潔自律不斷深化，廉潔從政自覺性不斷增強。1993年１月至1997年６月，全國黨政機關縣（處）級以上干部有263000多人（次）在專題民主生活會上檢查糾正了違反廉潔自律規定的問題。全國黨政機關共清理出超標準小汽車21000多輛，其中省（部）級領導干部乘坐的456輛。共取消領導干部違反規定使用軍警車號牌、外籍車號牌14000多個。全國有586000多名科級以上干部檢查、糾正了住房方面的問題。

十五大至十六大期間，全國縣（處）級以上領導干部通過“三講”教育和民主生活會等形式，檢查糾正了廉潔自律方面存在的問題。中央和各地、各部門先后制定了領導干部配偶、子女從業的規定，清理了領導干部違反規定收受現金、有價證券的問題，領導干部違反規定占用借用小汽車、違反規定安裝和購置通信工具，以及用公款為領導干部住宅配備電腦等問題。

十六大至十七大期間，重點治理違反規定收送現金、有價證券和支付憑證，跑官要官，放任縱容配偶、子女和身邊工作人員利用領導干部職權和職務影響謀取非法利益，借婚喪嫁娶等事宜收錢斂財，參與賭博等問題。

2、保持查辦案件的強勁勢頭，突破了一批大案要案。十四屆中央紀委二次全會至十六大期間，重點查處黨政領導機關、行政執法機關、司法機關、經濟管理部門和縣（處）級以上領導干部的違紀違法案件，查處貪污、賄賂、挪用公款、走私、失職瀆職、貪贓枉法、腐化墮落等方面的案件，加大了對發案率較高、大案要案較多的領域的案件查處力度。1992年10月至1997年６月，全國紀檢監察機關共立案731000多件，結案670100多件，給予黨紀政紀處分669300多人，其中開除黨籍121500多人，被開除黨籍又受到刑事處分的37492人。在受處分的黨員干部中，縣（處）級干部20295人，廳（局）級干部1673人，省（部）級干部78人。影響特別大的有陳希同、王寶森嚴重違紀違法等案件。1997年10月至2002年９月，全國紀檢監察機關共立案861917件，結案842760件，給予黨紀政紀處分846150人，其中開除黨籍137711人。被開除黨籍又受到刑事追究的37790人。在受處分的黨員干部中，縣（處）級干部28996人，廳（局）級干部2422人，省（部）級干部９８人。有影響的大案主要有，成克杰、胡長清、李紀周、慕綏新等腐敗案，湛江、廈門特大走私案等。

十六大以后，重點查處領導干部濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件，查處利用人事權、司法權、審批權、行政執法權謀取私利的案件，官商勾結、為黑惡勢力充當“保護傘”、嚴重侵害群眾利益的案件，開展治理商業賄賂專項工作。2002年12月至2007年6月，全國紀律檢查機關共立案677924件，結案679846件（包括十六大前未辦結案件），給予黨紀處分518484人，特別是查處了陳良宇、杜世成、鄭筱萸等極少數高級干部嚴重違紀案。2005年８月至2007年７月，全國共查結商業賄賂案件2.8萬件，涉案總金額66億元。根據最高人民檢察院2008年３月10日向十一屆全國人民代表大會一次會議的報告，五年來，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員13929人，其中廳局級930人、省部級以上35人。

3、糾風工作取得明顯成效，長效機制開始形成。十四大至十五大期間，先后將制止公路“亂設卡、亂收費、亂罰款”等八個方面作為糾風工作的重點，進行專項治理。全國共撤除違反規定設置的收費站、檢查站8700多個，占治理前站卡總量的58％，實現了國道、省道基本無“三亂”的目標。全國共清理出黨政機關無償占用企業資金19億多元，汽車等交通工具１萬余輛（艘）。清理和制止用公款出國（境）旅游，收繳應由個人支付的費用。制止中小學亂收費，減輕農民負擔，清理預算外資金和“小金庫”，治理醫藥用品購銷中收取回扣等工作也取得進展。

十五大至十六大期間，全國取消公路、水路收費站點4500多個，治理國道、省道“三亂”工作的成果得到鞏固，一些省（區、市）實現了所有公路基本無“三亂”的目標。減輕企業負擔工作取得成效。在農村取消了一批不合理收費項目。全國絕大多數縣級以上城市逐步推行藥品集中招標采購制度，取締了一批非法藥品集貿市場和無證照藥品生產經營戶。集中開展了軍隊、武警部隊和政法機關不再從事經商活動，中央和一些地方黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鉤等工作。民主評議行風普遍推行，創建文明行業活動積極開展。

十六大以后，胡錦濤要求，“對關系群眾切身利益、群眾反映強烈的一些不正之風問題，要重點加以解決。”［3］糾風工作進一步深化，注意把涉及民生的突出問題納入治理內容。認真開展治理教育亂收費、糾正醫藥購銷和醫療服務中的不正之風、減輕農民負擔等工作，集中整治土地征用、房屋拆遷、企業改制、農民工工資支付、安全生產、環境保護、食品藥品安全、社保基金管理等方面損害群眾利益的問題。民主評議行風和創建文明行業活動深入開展，糾風長效機制逐步形成。需要注意的是，2004年1月十六屆中央紀委三次全會以后，關于糾風的表述發生了變化，“糾正損害群眾利益的不正之風”替代了“糾正部門和行業不正之風”，使得糾風工作的范圍進一步拓展，內涵進一步豐富。

4、黨風廉政法制建設取得長足進步，法規制度體系的基本框架初步確立。十四大至十五大期間，頒布實施《中國共產黨紀律處分條例（試行）》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》、《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》、《關于領導干部報告個人重大事項的規定》、《中共中央、國務院關于黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行為的若干規定》和《中華人民共和國行政監察法》等法規和制度。

十五大至十六大期間，頒布了《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，制定了一批與《中國共產黨紀律處分條例（試行）》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》、《中華人民共和國行政監察法》等基礎性法律和黨內法規相配套的規定或實施細則。

十六大至十七大期間，修訂發布《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨黨員權利保障條例》；頒布實施《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，《中華人民共和國行政監察法實施條例》、《中華人民共和國公務員法》、《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》、《行政機關公務員處分條例》等法規制度。2004年十六屆中央紀委三次全會提出領導干部要遵守的“四大紀律、八項要求”。2007年中央紀委下發《關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》。

三、三項工作格局是行之有效的，它滿足了新時期反腐敗斗爭的需要。

堅持三項工作一起抓，是非常有利的，它促進了反腐敗斗爭健康協調發展。

1、三項工作格局能夠確立并長期堅持，就在于它符合反腐敗斗爭的實際。三項工作格局解決的是反腐敗任務中最根本、最重要、最現實的問題，在改革開放和社會主義市場經濟的條件下，這些問題任何時候都是存在的，只不過表現形式有所不同罷了，程度和范圍有所變化罷了。無論形勢如何發展，都要抓好領導干部廉潔自律，促進領導干部廉潔從政；都要查辦違紀違法案件，懲處腐敗分子；都要糾正部門和行業不正之風，克服腐敗現象。

2、三項工作格局能夠確立并長期堅持，就在于它可以落到實處。一是易于操作。既可以長遠打算，又可以分步實施；既可以總體部署，又可以具體安排；既可以宏觀把握，又可以微觀落實。二是便于檢查。既可以全面檢查，又可以局部檢查；既可以綜合檢查，又可以單項檢查；既可以定期檢查，又可以隨時抽查。

3、三項工作格局能夠確立并長期堅持，就在于它是一個開放發展的工作系統。一方面，新形勢不斷賦予其新內容，另一方面，新實踐不斷為其充實進新經驗，它始終處于與時俱進的狀態，能夠適應不斷變化發展的反腐敗斗爭的需要。

4、三項工作格局能夠確立并長期堅持，就在于它依靠法制的保證作用。在新時期反腐敗斗爭中，三項工作格局的推進和深入，不斷用法規制度予以支撐；三項工作格局的經驗和成果，不斷用法規制度予以鞏固。○

參考文獻：

［1］鄧小平文選（第二卷）［M］.北京:人民出版社，1994:177、402-403.

［2］鄧小平文選（第三卷）［M］.北京:人民出版社，1993：297.

［3］人民日報［N］.2003-2-20（1）.

責任編輯 馬永義