ＳＣＭ協定中補貼專向性問題研究

王志偉　朱建國　王紅艷　張　浩

◆ 中圖分類號：F740文獻標識碼：A

內容摘要：根據SCM協定，一國的某項補貼是否具有專向性，是其他國家能否向該國征收反補貼稅以及采取其他對應措施的前提條件。本文對補貼專向性的含義、來源、類別進行了分析，并對如何確定補貼專向性及其實際應用進行了初步探討。

關鍵詞：補貼 專向性 判定

國際貿易中的補貼問題由來已久，早在1776年，英國經濟學家亞當?斯密在其代表作 《國富論》第四篇第五章中詳細論述了當時各國允許對出口實行官方獎勵的習慣做法：“在不列顛，常常有人請求對某種產業的產品發給出口獎金，政府有時也給予這種出口獎金”。盡管從18世紀開始，已經有許多國家對本國商品的出口進行各種形式的補貼，但補貼問題引起各國政府及經濟學家的重視，并通過國際協定對其進行規范，卻是GATT成立以后的事情。1994年，GATT烏拉圭回合經過數年談判，達成了關于補貼問題的《補貼與反補貼措施協定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures），簡稱SCM協定。該協定對補貼的定義及判定標準進行了具有可操作性的詳細規定。

SCM協定中補貼的構成

補貼必須是一種政府行為。這里的“政府行為”在概念上是廣義的，不僅包括一個國家的中央政府，也包括地方政府，還包括受政府委托和干預的私人機構的的補貼行為。

補貼必須是一種財政行為。政府的干預行為可能會對生產和產品的進出口條件產生影響，而被SCM協定界定的補貼必須是政府的財政性干預行為，既定義所規定的具體財政性行為。

政府的財政性干預行為必須授予了被補貼方“一項利益”才應視為存在著補貼。

補貼必須具有“專向性”。補貼專向性是指成員方政府將補貼只授予其“管轄范圍內的企業或產業、或一組企業或產業”，使這些企業或產業相對其他企業或產業來說獲得不對等的競爭優勢，這種優勢可能是直接的成本優勢，也可能是可以轉化為成本優勢的某種法規或政府的經濟政策。

專向性標準的來源

專向性標準是針對在規范補貼時所產生的一個重要問題而提出的，即如果對滿足了“政府行為”、“財政資助”和“利益”要求的補貼都允許征收反補貼稅或采取其它反補貼措施，則政府的許多行為都成了可申訴的補貼。典型例子是政府投資興建的公路鐵路網絡，這些公路鐵路使得幾乎每一行業生產任何產品的成本都更低了。如果采用寬泛的補貼定義來看，這就會被視為一種補貼。然而如果允許政府針對每一種這樣的補貼都采取反補貼措施，GATT的好處就會喪失。“很明顯，把最寬泛的補貼定義適用于國內補貼將是一個錯誤。政府可能采取的許多合法措施可能會被認定為補貼，GATT明確承認了這一事實”。因此，補貼具有專向性是《補貼與反補貼措施協定》中提出的一個概念， 是判斷補貼是否合理的主要標準。

根據協議關于專向性的規定，假設一項措施是SCM協定意義上的補貼，即滿足上述“財政資助”和“利益”的條件，然而除非它是專門給一個企業或行業的，否則將不受SCM協定的約束。在這方面的基本原則是：在某一經濟領域范圍內對資源分配造成扭曲的補貼才受規制。如果一項補貼是在某一經濟領域范圍內普遍可獲得的，則可認為它不會對資源分配造成扭曲。因此，只有具有專向性的補貼才受約束。

專向性標準作為界定補貼的基本特征被提出是在烏拉圭回合之后，而以前只有美國使用專向性要求。WTO基本上延用了美國1979年《貿易協定法》的規定，它為美國的反補貼法增加了專向性標準，這將“可抵消的（countervailable）國內補貼”的類型限定于特定目標而非一般可得的補貼。而這一立法規定源于美國國際貿易委員會在處理補貼申訴時的實踐。美國國際貿易委員會使用專向性標準來處理有關補貼的訴訟，盡管這一標準在實施時的可操作性和準確性方面仍存在爭議，但它將一般補貼與具有“專向性”的補貼區分開來，對補貼進行過濾篩選，使協議在其操作層面具有技術上的可行性，提高了處理補貼相關訴訟的效率。根據該標準進行的調查是：一項利益是授予了經濟中的特定部門還是一般提供給任何類似情況下的潛在受益者。如果利益是專門給予特定部門的，則認為它是一項合法的不可征收反補貼稅的政府計劃，即使它產生了鼓勵出口的附帶效果。

專向性的類別和判定

SCM協定第二條進一步規定了“專向性（specificity）”的含義，“客觀上規定了四類專向性補貼”，即企業專向性補貼（enterprise-specificity）：一國政府挑選一個或幾個特定企業進行補貼；產業專向性補貼(industry-specificity)：一國政府針對某一個或幾個特定部門或產業進行補貼；地區專向性補貼（regional specificity）：一國政府對其領土內特定地區的生產進行補貼；被禁止的補貼（prohibited subsidies）：與出口實績或使用國產投入物相聯系的補貼，即出口補貼和進口替代補貼。根據該專向性是否通過立法作出明確規定，“專向性又可以從法律上或事實上兩方面來確定”。

（一）法律上的專向性

如果補貼授予當局或該當局據以執行的立法將補貼獲取權明確限于特定企業，這種補貼即具有法律上的專向性。例如，加拿大的《1973年農場收入保險法》規定：不列顛哥倫比亞農場收入保險項目僅提供給生產特定商品的農場主。這個對補貼接受者的資格進行限制的法律條款就表明所涉補貼具有法律專向性。根據SCM協議及各成員方的反補貼法，確定法律上的專向性應嚴格按下列準則操作：

如果提供補貼的主管機關或主管機關賴以操作的法律規則規定只有某一些企業才能獲得補貼，那么此種補貼就具有專向性，如某國為其出口企業提供的出口補貼。

如果規范獲得補貼的資格以及補貼數額的標準和條件具有客觀性，是自動授予的（一旦滿足了授予條件），并且“標準和條件在法律規章或其它官方文件中有明確規定”，則認為不存在專向性。

（二）事實上的專向性

事實上的專向性指盡管一項補貼表面上看起來不具有專向性，是一般可獲得的，但還可以通過其他因素確定其具有事實上的專向性。這些因素包括：是否由數量有限的特定企業使用補貼計劃；是否主要由特定企業支配使用補貼；是否向特定企業提供了按比例來說過分大的補貼；以及補貼授予當局決定授予某項補貼而使用自由裁量權的方式。

專向性標準的實際應用

進入21世紀后，我國出口貿易迅速發展，搶占了一些國家同類產品的出口市場，由此，這些國家采取多種措施抑制我國對外貿易的發展。當反傾銷、技術性貿易壁壘、匯率壓力、知識產權等工具都不能遏止我國出口的高速增長之后，這些國家開始以反補貼工具抑制我國出口。而“確定某進口產品所受補貼是否具有專向性，是一國政府能否采取WTO補貼與反補貼協議規定的征收反補貼稅或其他措施的前提條件”。因此，我國必須研究、掌握補貼與反補貼協議中有關補貼專向性問題的規定。

（一）法律上專向性的判定

根據SCM協定，如果某國的法律明確地規定，只有特定的產業或者某些特定的企業才能享有該項補貼，那么對該項補貼不需要進一步的調查，即可認為其具有法律上專向性，是應受抵消的補貼。1986年，加拿大認為其原木出口美國及其他市場，使不列顛哥倫比亞省木制品業就業崗位喪失，因此對加拿大英屬哥倫比亞省原木出口征收出口稅。美國商務部認為，這種出口限制使國際市場上原木價格上漲，從而減少了國際市場對原木的需求，但在該省內卻能以較低價格購買到原木，這種較低的原木價格使該省內的原木加工廠獲得了利益。因此美國商務部認定，這種原木出口限制只能使該省內使原木加工商獲得利益，不需要其他調查就可認定該出口限制具有法律上的專向性。

（二）事實上專向性的判定

相比法律上具有專向性，事實上具有專向性的認定要復雜和困難的多。SCM協定僅僅就這種情況做出了原則性規定。專向性標準來源于美國的反補貼立法與實踐，反補貼主管部門美國商務部、聯邦巡回法院曾就眾多案件中事實上具有專向性問題，做出過闡釋。事實上的專向性認定通常包括下述調查和分析：

確定使用某項補貼的產業的數量。如果發現事實上該項補貼的利益只提供給了特定的產業或特定的企業，則認定該項補貼具有事實上的專向性，并將不再考慮其他因素。在墨西哥的碳黑補貼案中，美國商務部最初認為墨西哥政府向有關產業提供天然氣和碳黑添加料，不具有專向性。因為這種資源名義上可提供給任何企業和產業。但實際上在墨西哥只有兩家生產廠使用碳黑作為生產原料，該項補貼的受益只有這兩家企業，美國國際貿易法院由此否定了商務部的裁決。美商務部最終認定該補貼事實上具有專向性。

如果受益者的范圍很廣泛，商務部將考察是否有一個主要的受益者。如果補貼項目的絕大部分使用者來自某個特定的產業或者某個特定產業的企業占用了該項補貼的不成比例的份額，則該項補貼被認定事實上具有專向性。

主要受益者的分析是比較簡單的，因為這種分析完全建立在某個產業或企業所享受的某項補貼的數量占全部補貼的份額上。某一個產業所使用補貼的數額占整個補貼金額的份額越大，越容易被認為是主要受益者。在泰國紡織品和服裝補貼案中，占用一個補貼項目的45%就被認定為主要受益者，從而被認定為是具有事實專向性的補貼。

如果在某些情況下，并不存在一個主要的受益者，每個產業或企業享受的補貼的數額所占整個補貼金額的比例并沒有明顯的差異，但其中某個產業或企業因此所獲得的補貼金額按照一定的標準衡量是不成比例的，也可被認定為具有事實上的專向性。例如，在1984年韓國冷卷碳鋼板補貼案中，美國商務部使用了該項產業所獲得的貸款份額與該項產業的總產值在整個國民生產總值所占比例的比率來確定鋼鐵產業是否收到中長期貸款總額中不成比例的部分。因為鋼鐵產業只收到了貸款總額中的5%到8%，但其總產量占國民生產總值的6%-13%，因此商務部裁定，鋼鐵企業并沒有收到不成比例的貸款份額，因此該貸款計劃不具備專向性。

即便是法律或條例對某項補貼適用的范圍并未加以任何限制性的規定，但政府在執行的過程中具有自由裁量權，使得實際上能夠享受該項補貼的企業或產業是有限的，則該項補貼也可被認定為具有事實上的專向性。

如果一項補貼計劃并沒有明確規定執行機關在審批申請獲得補貼時所應遵循和執行的原則，美國商務部將審查執行機關在審批過程中行使自由裁量權的方式是否實際上鼓勵特定的行業或企業來申請補貼。通常一項政府補貼有目標地支持某個產業或企業，實際的補貼的使用會導致某個產業或某些企業成為主要的補貼使用者。如在1986年加拿大軟木產品補貼案中，美國商務部發現，加拿大的有關省政府并未授予申請人林木砍伐權，而是以申請人是否建設鋸材廠作為許可條件之一，因此該自由裁量權的行使使林木砍伐權的分配有利于木材加工廠商，因而具有專向性。

參考文獻：

1.彭岳.貿易補貼的法律規制[M].法律出版社，2007

2.王傳麗.補貼與反補貼措施協定條文釋義[M].湖南科學技術出版社，2006

3.湯秀蓮.反補貼規則與實踐[M].南開大學出版社，2006