國有銀行制度變遷的路徑鎖定及化解

孫　力

中圖分類號：F830 文獻標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：我國制度變遷的主要特征是國家主導(dǎo)的強制性制度變遷，筆者認(rèn)為這是一種“活塞式”的推進。一旦政府主導(dǎo)的制度推進到一定程度后，誘致方的行為發(fā)生扭曲，而誘致性制度變遷的環(huán)境又無法形成，必然導(dǎo)致制度變遷的路徑鎖定。基于此邏輯，本文分析了國有商業(yè)銀行制度變遷過程中所產(chǎn)生的利益相關(guān)主體的行為扭曲，及由此帶來的路徑鎖定問題，并從這個角度指出國有商業(yè)銀行必須進行產(chǎn)權(quán)制度改革。

關(guān)鍵詞：誘致性 強制性 制度變遷 路徑依賴（閉鎖） 行為扭曲

國有商業(yè)銀行制度變遷路徑鎖定的理論邏輯

制度是一種行為規(guī)則，是由當(dāng)時在社會上通行或被社會所采納的習(xí)慣、道德、戒律、法律、規(guī)定等構(gòu)成的一組約束個人社會行為，調(diào)節(jié)人與人之間社會關(guān)系的規(guī)則（樊綱，1996）。一般來講，制度是制度供求雙方在成本收益分析之后的選擇。一旦一種制度被選擇了，就能為供求雙方的行為提供確定性的預(yù)期。在制度供需均衡時，能提高交易效率，節(jié)約交易成本。如果把制度的含義按動態(tài)角度來理解，制度是利益集團相互博弈的結(jié)果，利益集團的偏好以及其對制度變化方向的選擇導(dǎo)致了制度變遷。

制度變遷即制度的轉(zhuǎn)換、替代、交易的過程，是制度非均衡的最終表現(xiàn)，制度變遷的方向則取決于供求雙方的方向選擇。按制度變遷主體不同可以分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者是個人或自愿性組織為響應(yīng)獲利機會而自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實現(xiàn)的對現(xiàn)行制度變更、替代或新制度安排的創(chuàng)造，后者指由國家強制力或政府命令推動和實現(xiàn)的制度變遷。

制度在變遷中具有路徑依賴的特征，所謂路徑依賴指人們過去的行為對現(xiàn)在有影響，制度變遷的路徑依賴指一旦一個國家、組織、個人選擇了某種制度，無論制度的好壞，都很可能沿著制度軌跡走下去。產(chǎn)生對該制度的路徑依賴。諾斯將制度變遷的路徑依賴分為兩個極端的情況：路徑依賴I和路徑依賴II，后者也即路徑鎖定。前者表現(xiàn)為由于行為主體自我強化機制，制度越來越有效，后者則表現(xiàn)為主體行為扭曲，制度陷入路徑鎖定。

不同國家，特別是不同經(jīng)濟體制下的制度變遷模式是有區(qū)別的，主要的區(qū)別在于動力機制不同。西方市場經(jīng)濟比較發(fā)達的國家由于市場力量比較強大，因此制度變遷通常是自下而上，由需求方（誘致方）的誘致性力量向上推進，直到所有的外部利潤內(nèi)部化，供給方（政府）就通過法律法規(guī)等形式把規(guī)則固定下來，使市場中的各利益方的利益得到實現(xiàn)，當(dāng)然如果誘致的力量過分強大，政府同樣具有強大的反作用力與誘致性力量對抗，盡量縮小誘致方行為的外部性。然而，我國社會的演進和制度變遷典型是國家主導(dǎo)的制度變遷。

在我國，一個制度的創(chuàng)新的成功首先要先滿足政府效用函數(shù)，其他市場利益主體則處于被動地位。我們可以用活塞理論來描述我國制度變遷的動態(tài)過程：政府處于主導(dǎo)地位，為了實現(xiàn)政府效用最大化，通過強制力使“活塞棒”不斷向一方移動，同時誘致方在政府的壓力下，不斷地做出反應(yīng)以適應(yīng)新條件下的制度，并從中獲利。然而政府不可能無限地向另一方推壓的，由于政府主導(dǎo)力量強大，在制度變遷過程中制度過分供給將是一個常態(tài)，相對應(yīng)，由于市場性的誘致力量較小，制度創(chuàng)新必然受到壓制。就具體某一個制度安排來看，過分的制度供給必然表現(xiàn)為誘致方的制度創(chuàng)新力量不足，以至誘致方行為扭曲，最終造成制度變遷的路徑鎖定。因此，在國有銀行制度變遷過程中要盡量避免因為政府強制力過大導(dǎo)致誘致方的行為發(fā)生扭曲，而使制度變遷的路徑鎖定。

我國政府的強制力以及上強中無下弱的二重結(jié)構(gòu)特征，決定了30年的經(jīng)濟改革模式是漸進式改革。作為經(jīng)濟體制的一部分，中國銀行制度的選擇也要定位在這基礎(chǔ)上并為國有經(jīng)濟服務(wù)。因此，我國的銀行制度也就有了初始選擇。國有銀行制度選擇完全是由政府主導(dǎo)的強制性變遷。政府因此聚集了金融資源，滿足了過渡時期政府的效用函數(shù)。當(dāng)然，在積極作用背面必然有消極的一面，即國有銀行制度的初始選擇所產(chǎn)生的路徑依賴的另一極端：路徑閉鎖。因此，在隨后銀行制度變遷中，政府對國有商業(yè)銀行制度做了適當(dāng)?shù)闹贫雀倪M，并逐漸引進新的金融產(chǎn)權(quán)形式（股份制銀行和地方商業(yè)銀行），為中小企業(yè)及民營企業(yè)提供金融支持。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，非金融機構(gòu)和國有金融機構(gòu)控制的金融資源結(jié)構(gòu)比約為2:8，也就是說，占80%的國有金融資產(chǎn)主要為30%-40%的國有經(jīng)濟服務(wù)，而僅占20%的非國有金融資產(chǎn)為60%-70%的非國有經(jīng)濟服務(wù)。這一方面表明了經(jīng)濟增長的潛力，更顯示了現(xiàn)有國有銀行體制的效率低下問題，利益相關(guān)主體在國有銀行制度下發(fā)生行為扭曲。如果說國有商業(yè)銀行制度在前階段處于制度均衡時鼓勵促進了國有經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)揮了金融功能的作用，那么在制度逐漸失衡后，則創(chuàng)造了新的獲取分配性利益的機會，降低了金融效率。之所以如此，這是因為國有銀行制度變遷中存在路徑依賴問題。

國有商業(yè)銀行制度變遷路徑鎖定的表現(xiàn)

我國國有銀行制度的選擇完全是政府主導(dǎo)下的強制性制度變遷，是計劃經(jīng)濟體制這條路徑的必然選擇。政府這種活塞式的推進，造成誘致方行為發(fā)生扭曲，一旦該制度繼續(xù)運行下去，這些行為的自我強化機制必然造成惡性循環(huán)，形成路徑閉鎖（LOCK IN）。

目前我國國有商業(yè)銀行制度中的利益主體主要有：國家，即制度變遷的主導(dǎo)力量，在國有銀行制度變遷中，變遷的動力必然也主要是由國家發(fā)起，其最大的利益是保證經(jīng)濟穩(wěn)定增長的前提下，實現(xiàn)國家效用函數(shù)最大化包括租金利益和效率兩部分（張杰，1998）；地方，地方政府的最大利益就是為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)獲取最大的資金融通，為地方政府代理人的政績添磚加瓦；國有企業(yè)，目的是盡可能獲得銀行貸款，多控制金融資源為己謀利；銀行管理者，主要指行長或經(jīng)理，謀取自身效用最大化，包括政治仕途和經(jīng)濟利益；股東，作為國家的代理委托人，與大部分國有企業(yè)相似則處于虛置狀態(tài)，含混不清。制度在變遷中具有路徑依賴的特征是不言而喻的，一旦制度形成，形成的這些利益主體就逐漸強化各自的利益取向。反映在國有商業(yè)銀行制度上，這種利益主體行為自我強化將導(dǎo)致國有銀行路徑鎖定，標(biāo)志著對國有銀行制度的否定。這種鎖定狀態(tài)主要表現(xiàn)：

（一）國家

國有銀行制度的初始選擇是政府主導(dǎo)的制度安排，它既是制度的供給方，同時也要把握制度需求方的誘致力量及其反應(yīng)，否則一味地主導(dǎo)只會讓制度供給無效。一旦政府把利益定格在穩(wěn)定偏好和租金利益上，就漸進改革的思路看，主要是保證國有企業(yè)的資金需求，國有商業(yè)銀行的效益必然無法兼顧。自改革開放以來，政府對國有銀行制度雖然有過兩階段的修整，即國有專業(yè)銀行企業(yè)化和國有銀行商業(yè)化，但這兩個階段的制度改進沒有帶來效率的完全釋放，不良貸款的數(shù)據(jù)依舊居高不下，產(chǎn)權(quán)仍然為國家獨有，銀行依然是國有的銀行。當(dāng)然，一旦這種修補性的改革無法取得成效的話，國家（政府）自會自我否定，尋求新的制度創(chuàng)新，這取決于政府效用的穩(wěn)定偏好與提高金融效率的自我博弈。

（二）地方政府

其利益的獨立性決定地方政府對國有銀行干預(yù)的必然性，雖然國有商業(yè)銀行區(qū)劃改革會適當(dāng)抑制地方政府的干預(yù)，但事實上，地方政府仍擁有相當(dāng)?shù)慕鹑诳刂茩?quán)，干預(yù)主要表現(xiàn)在：地方政府為突顯屆內(nèi)政績，追求不切實際的增長速度，盲目上項目，重復(fù)建設(shè)，迫使銀行貸款給予支持；地方政府對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的不正當(dāng)保護。如對一些嚴(yán)重資不抵債的企業(yè)仍要求銀行貸款予以支持；有些地方政府鼓勵和支持負(fù)債沉重的企業(yè)假借改制之名，逃廢和懸空債務(wù)，造成大量的銀行不良資產(chǎn)，金融風(fēng)險不斷攀升。因此，地方政府對任何改變現(xiàn)行國有商業(yè)銀行的改革都是不樂意的。可見，地方自利行為同樣使國有銀行制度變遷進入鎖定狀態(tài)。

（三）國有企業(yè)

國有企業(yè)與國有商業(yè)銀行同屬于國家，兩者之間實際上是兄弟關(guān)系，在這種關(guān)系下存在預(yù)算軟約束問題。因為國有企業(yè)與國有商業(yè)銀行之間的產(chǎn)權(quán)同屬于國家，因此企業(yè)借款后可以拖、欠、賴而不怕承擔(dān)法律風(fēng)險，而國有商業(yè)銀行在國家介入時必然言聽計從，所以，銀企的這種關(guān)系因為缺乏交易主體獨自利益的約束機制而必然扭曲，這是國有銀行制度發(fā)生路徑閉鎖的一個主要外部根源。

（四）管理者

首先，管理者是國有商業(yè)銀行的代理人，銀行的國有性質(zhì)決定行長的任命仍是行政命令，所以銀行的管理者又可稱作政治銀行家，目標(biāo)具有雙重性，既可能在經(jīng)濟市場獲得收益，又可以在政治市場上發(fā)展。這種中國特色的雙重激勵機制（貨幣化和行政級別激勵）使管理者目標(biāo)具有很強的機會主義傾向，再加上中國特色的政治市場與經(jīng)濟市場的流動性，管理者的處罰環(huán)節(jié)往往不能起到可置信的威脅效果。其次，以“放權(quán)讓利”國有銀行制度改進，使得國有銀行的經(jīng)理層從政府（或上級行）那里獲得了越來越多的產(chǎn)權(quán)份額，同時，轉(zhuǎn)軌時期特有的“真空期” ，因為缺乏有力的監(jiān)督，進一步使國有銀行內(nèi)部出現(xiàn)了構(gòu)筑起不可逆轉(zhuǎn)的管轄權(quán)威，產(chǎn)生了內(nèi)部人控制現(xiàn)象。這些問題使國有銀行制度陷入路徑鎖定的內(nèi)部根源。

（五）股東

在國有商業(yè)銀行現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度框架下，國家作為銀行的唯一股東，執(zhí)掌國有商業(yè)銀行絕對控制權(quán)，在缺乏不同所有者之間競爭和相互施加壓力的情況下，會出現(xiàn)以下幾個問題：難以保證決策的科學(xué)性；政府干預(yù)容易造成社會目標(biāo)抑制銀行自身經(jīng)濟目標(biāo)的事實；國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)虛置，作為委托人代表會滋生對代理人的控制監(jiān)督惰性。現(xiàn)實中對國有金融資產(chǎn)流失問題“人人不負(fù)責(zé)”這一現(xiàn)象就可說明這一點。可見，股東問題是關(guān)系到國有商業(yè)制度改革能否順利進行的一個瓶頸。

進一步推進國有商業(yè)銀行制度改革

我國制度變遷的典型特征是國家主導(dǎo)的強制性制度變遷，是一種“活塞式”的推進，一旦推進到一定程度后誘致方的行為發(fā)生扭曲，所以在國有商業(yè)銀行制度變遷過程中如果發(fā)現(xiàn)措施不當(dāng)和路徑偏離，應(yīng)及時糾正，把它拉回正確的軌道，以免國有銀行制度變遷進入鎖定狀態(tài)。種種跡象表明，我國現(xiàn)有的國有銀行制度已經(jīng)發(fā)生了路徑鎖定，要糾正變遷路徑的偏離主要是要糾正國有銀行制度下的經(jīng)濟主體的行為扭曲，盡量使經(jīng)濟行為主體能自發(fā)地糾偏路徑閉鎖，緩解政府主導(dǎo)下強制性壓力。

諾斯指出一旦制度變遷發(fā)生路徑鎖定，必須引進外界力量，通過外部效應(yīng)進一步推進制度變遷，其中主導(dǎo)力量仍是政府。政府作為一貫制度變遷主導(dǎo)者，應(yīng)該時刻觀察誘致方的行為扭曲，靈活調(diào)節(jié)，積極地推進國有銀行股份制改革。將制度盡量主導(dǎo)在均衡水平上。另外，WTO作為一個全新力量的引進對改變我國銀行體制變遷的閉鎖狀態(tài)也將起積極的作用。新舊兩股力量的綜合促成國有銀行核心改革的必然—產(chǎn)權(quán)改革，建立國有股份制銀行。產(chǎn)權(quán)明晰是建立現(xiàn)代商業(yè)銀行制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是扭轉(zhuǎn)相關(guān)利益主體行為扭曲狀態(tài)的必然選擇，不進行產(chǎn)權(quán)制度改革，其他任何關(guān)于制度的修整難以使商業(yè)銀行符合現(xiàn)代企業(yè)制度的特征。

參考文獻：

1.葛兆強.國有銀行制度導(dǎo)論[M].中國經(jīng)濟出版社，2000

2.彭德林.新制度經(jīng)濟學(xué)[M].湖北人民出版社，2002

3.張杰.中國金融體制變遷分析[M].經(jīng)濟科學(xué)出版社，1998