洪渡河石埡子水電站移民長期補(bǔ)償安置方式問題研究

田善斌

中圖分類號(hào)：TV7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671－7597（2009）0320067－01

長期以來，水利水電工程建設(shè)征地及移民安置都實(shí)行一次性補(bǔ)償方案。從逐漸暴露出來的問題來看，一次性補(bǔ)償方案存在諸多問題：（1）不能保證失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)；（2）政府移民工作壓力大；（3）不能做到對(duì)土地資源可持續(xù)利用；人地系統(tǒng)調(diào)控困難；四是項(xiàng)目業(yè)主一次性投資大，資金籌措困難。為此，洪渡河石埡子水電站建設(shè)提出了“長期補(bǔ)償方案”，貴州省人民政府批準(zhǔn)其作為試點(diǎn)項(xiàng)目。現(xiàn)對(duì)該方案作進(jìn)一步探討與研究。

一、項(xiàng)目概況

石埡子水電站是洪流域梯級(jí)開發(fā)的第六級(jí)，控制流域面積2589km2，裝機(jī)容量140MW，年發(fā)電量4.782億kwh，項(xiàng)目總投資9.9352億元。電站主要建筑物包括碾壓砼重力壩（最大壩高134.5m）和地下廠房（安裝2臺(tái)70MW水輪發(fā)電機(jī)組）。

二、原審批一次性補(bǔ)償方案情況

該電站水庫正常水位544m，總庫容3.492萬m3。水庫淹沒各類土地10442.76畝（其中耕園地3135.16畝），各類房屋22225.9m2，公路橋4座，直接淹沒213戶892人。工程占地1002.6畝（其中耕園地452.06畝）。生產(chǎn)安置人口1975人，搬遷安置人口1961人。建設(shè)征地及移民安置補(bǔ)償投資24624.31萬元（其中庫區(qū)22657.45萬元，施工區(qū)1966.86萬元）。

三、長期補(bǔ)償方案情況

該電站長期補(bǔ)償方案，是指在該電站建設(shè)和存在期內(nèi)，以被征占用耕地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或承包農(nóng)戶為對(duì)象，依據(jù)被征占用耕地的權(quán)屬、地類、面積和經(jīng)貴州省人民政府批準(zhǔn)公布的務(wù)川縣耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算被征占用耕地每年的補(bǔ)償費(fèi)，逐年兌現(xiàn)補(bǔ)償資金，耕地以外的其他地類及實(shí)物指標(biāo)按照審定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行一次性補(bǔ)償。

由承包耕地演變而來的花椒地、甘蔗地、園地等，按其演變前地類納入長期補(bǔ)償范圍，其地上附著物按照可研階段審定的該地類的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與其演變前地類的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差額，采取一次性補(bǔ)差處理。

耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)暫按水田1000元/年.畝，旱地800元/年。畝標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，今后貴州省人民政府批準(zhǔn)公布的務(wù)川縣耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)若低于以上標(biāo)準(zhǔn)，仍按此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；若高于此年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，則按公布的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

長期補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是被征占用耕地的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織或承包農(nóng)戶，不具體到人。長期補(bǔ)償對(duì)象所涉出生、死亡、婚進(jìn)婚出等人口變更問題，由補(bǔ)償對(duì)象自行消化，長期補(bǔ)償費(fèi)的繼承權(quán)問題，遵照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、《繼承法》等有關(guān)法律法規(guī)或協(xié)議約定處理，長期補(bǔ)償費(fèi)不因人口變化、增減而變化。

長期補(bǔ)償?shù)臅r(shí)限，從耕地實(shí)際被征占用之日計(jì)算，到電站報(bào)廢為止，水電站存在一年補(bǔ)償一年，電站報(bào)廢后對(duì)耕地予以復(fù)墾利用。水電站所有權(quán)或使用出讓或轉(zhuǎn)移時(shí)，長期補(bǔ)償方案的債權(quán)債務(wù)隨之轉(zhuǎn)移并繼續(xù)有效。

長期補(bǔ)償方案僅是對(duì)耕地補(bǔ)償方式的調(diào)整，土地、林地征占用手續(xù)應(yīng)按相關(guān)法律予以辦理。

該電站長期補(bǔ)償方案一次性總投資為21557.77萬元（其中：庫區(qū)20763.81萬元，施工區(qū)793.96萬元），以后每年需支付長期補(bǔ)償費(fèi)用321.62萬元（其中：庫區(qū)279.84萬元，施工區(qū)41.78萬元）。

四、長期補(bǔ)償方案的利弊分析

（一）有利方面

1．長補(bǔ)方案充分考慮了被征地農(nóng)戶的長遠(yuǎn)生計(jì)，是以人為本的具體體現(xiàn)。按照現(xiàn)行移民政策，一次性補(bǔ)償方案等同于按目前合法的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償16年就永久買斷了子子孫孫的生存之本。而長補(bǔ)方案是按照被征占用的面積計(jì)算其補(bǔ)償費(fèi)，按時(shí)間進(jìn)行補(bǔ)償，不再占用之時(shí)進(jìn)行復(fù)墾恢復(fù)其耕種功能，充分考慮了被征地農(nóng)戶長遠(yuǎn)生計(jì)和千秋萬代的生存問題。

2．長補(bǔ)方案有利于土地資源可持續(xù)利用。實(shí)行長補(bǔ)方案，只對(duì)直淹人口予以搬遷，且安置方式以后靠安置為主。征用線以上尚有剩余耕地的農(nóng)戶一般選擇后靠安置，不會(huì)丟棄剩余耕地，對(duì)于耕地資源相對(duì)豐富的地方，這種方式有利于保護(hù)征用線上剩余耕地。

3．長補(bǔ)方案減輕了政府移民工作壓力。長補(bǔ)方案僅對(duì)直接淹沒人口進(jìn)行搬遷，以后靠安置為主，外遷安置為輔，無生產(chǎn)安置人口，搬遷建房人口減少，減輕了政府移民工作壓力，讓政府更多的精力投入到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來。

4．長補(bǔ)方案有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一次性補(bǔ)償方案對(duì)于生產(chǎn)安置人口一般是調(diào)劑耕地，讓其繼續(xù)從事種植業(yè)。長補(bǔ)方案將耕地收益貨幣化、權(quán)益化，原享有收益權(quán)的組織或個(gè)人不需要消耗任何成本而直接收益，有利于將剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)到其他產(chǎn)業(yè)上，改變了社會(huì)各產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)，有利于改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

5．長補(bǔ)方案降低了項(xiàng)目業(yè)主一次性資金投入。長補(bǔ)方案沒有了生產(chǎn)安置人口，僅需對(duì)直接淹沒人口予以搬遷，減少了動(dòng)遷人口。后靠安置要求動(dòng)遷人口盡量選擇交通、電力、供水等基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善的地方安置，減少了基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用，能減輕項(xiàng)目業(yè)主一次性資金投入。

（二）不利方面

1．補(bǔ)償費(fèi)通過繼承、分割后，將不能維系失地農(nóng)民子孫的生存。目前耕地基本上都由農(nóng)戶承包經(jīng)營，按照農(nóng)村土地承包經(jīng)營法的立法思想，一輪土地承包經(jīng)營期限屆滿后，應(yīng)按照當(dāng)期人口與耕地的實(shí)際情況制訂新一輪承包法律體系，使得人對(duì)耕地的依存關(guān)系得以維系。一次性補(bǔ)償方案中，失地農(nóng)民多數(shù)采取有土安置，一輪承包期限屆滿后，失地農(nóng)民的子孫后代能成為新一輪承包經(jīng)營的主體。而長補(bǔ)方案是無土安置，補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)化為被征占用時(shí)享有承包經(jīng)營權(quán)人的永久性收益，且按繼承法代代繼承下去。補(bǔ)償費(fèi)通過代代繼承后，可能被分割到其子孫后代的若干人中，僅依靠補(bǔ)償費(fèi)是完全不能生存的，這部分人仍不得不離開原居住地。

2．耕地資源貨幣化，法律關(guān)系復(fù)雜化。目前耕地資源基本上是男系繼承，女子婚出后不再對(duì)原家庭承包的耕地享有任何權(quán)益。一次性補(bǔ)償方案中，耕地補(bǔ)償費(fèi)一次性分配，繼承、贈(zèng)與等法律關(guān)系簡單；長補(bǔ)方案使得耕地資源貨幣化，按照現(xiàn)行繼承法，無論男女，無論婚出婚進(jìn)，都對(duì)其享有繼承權(quán)，代代相傳會(huì)使得耕地資源收益被分解、稀釋到若干人，苦再參進(jìn)贈(zèng)與等權(quán)益轉(zhuǎn)換關(guān)系，任何一個(gè)環(huán)節(jié)上產(chǎn)生糾紛，都將會(huì)引起非常復(fù)雜的法律關(guān)系。

3．耕地資源與收益關(guān)系被破壞，有違背社會(huì)公平原則。一次性補(bǔ)償方式中，被征地移民一般是采取調(diào)劑耕地，有土安置，人對(duì)耕地資源的占有和開發(fā)利用是隨社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境、投入成本而變化的。而長補(bǔ)方案使最初的承包經(jīng)營主體享有了永遠(yuǎn)遞增的收益，簡單認(rèn)為耕地資源收益與耕地面積成正比例關(guān)系，對(duì)于一定區(qū)域而言，耕地資源與收益關(guān)系被破壞，有違社會(huì)公平原則。

五、結(jié)論與建議

石埡子水電站長期補(bǔ)償方案既充分考慮了移民的長遠(yuǎn)生計(jì)，又保護(hù)了線上剩余耕地；既減少了政府移民工作壓力，又減少了項(xiàng)目業(yè)主一次性投資。僅從該電站而言，長期補(bǔ)償方案是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村在移民工作中的集中體現(xiàn)。但也應(yīng)該看到長補(bǔ)方案存在不利的一面，一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)中，選擇何種移民安置補(bǔ)償方式，應(yīng)根據(jù)被征占區(qū)域內(nèi)人與耕地資源的依存關(guān)系來決定，注重土地的可持續(xù)利用與人地系統(tǒng)調(diào)控，不能簡單地認(rèn)為長補(bǔ)方案是最好移民安置方案。