中國養路費與燃油稅“費改稅”之迷局解析

白彥鋒

摘 要：對養路費進行費改稅、開征燃油稅已成為養路費改革的既定方向。應將高速公路費等附加收費都納入油價中征收，以促進油價的規范化、透明化改革。征收燃油稅的目的是節能減排，因此，稅率的制定要充分考慮中國的現實情況和對一些行業的影響。

關鍵詞：養路費；燃油稅；迷局

中圖分類號：F812 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００9）04－００77-06

一、引言

（一）中國養路費最近六年都是違法征收？

養路費，即公路養路費，是國家按照“以路養路、專款專用”的原則，向有車單位和個人征收的用于公路養護、修理、技術改造、改善和管理的專項事業費①，是中國公路交通建設資金的重要來源。中國公路養路費的征收從1950年開始，已經經歷了半個多世紀，為中國190萬多km公路的修建、維護和保養做出了重要貢獻②。

近年來，隨著中國社會經濟的迅速發展，養路費的征管模式卻暴露出諸多問題，引起了社會各界的廣泛關注，引發了將養路費改為燃油稅的熱烈討論。中國青年政治學院副教授、北京展達律師事務所律師周澤③認為，中國最近六年的養路費都是違法征收。他認為，根據1999年10月31日全國人大常委會《關于修改〈中華人民共和國公路法〉的決定》修正后的《公路法》，已經取消了對車主征收養路費的規定，并將其修改為由“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金”。修正后的《公路法》一經通過立即生效。因此，根據法律，從1999年10月31日起，車主已無需繳納公路養路費，而國家相關部門此后繼續征收的養路費則涉嫌違法。對此，交通部門有人辯稱，1999年修訂的《公路法》在規定“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金”的同時，還規定“具體實施辦法和步驟由國務院規定”，而在《公路法》修訂后，國務院辦公廳在2000年轉發交通部、財政部、公安部、國家計委《關于繼續做好公路養路費等交通規費征收工作的意見》指出，在交通和車輛稅費改革方案公布之前，各地仍應嚴格執行既有交通規費征收的有關規定，繼續做好征收養路費等交通規費的工作。2006年11月23日，全國人大常委會法制工作委員會、國務院法制辦公室明確表示：“交通稅費改革是依《中華人民共和國公路法》的授權，由國務院決定分步驟進行的，在燃油稅沒有出臺前，各地仍按照現行規定征收公路養路費等交通規費，是符合法律規定的”④。

（二）中國收費公路的不規范狀況亟待治理

在中國，除了“養路費”之外，很多公路目前都在收取“通行費”，其中存在的問題同樣不可忽視。為解決公路建設資金不足、發展滯后的問題，1984年國務院批準實施“貸款修路、收費還貸”政策，即在各級政府財政性資金或企業資本金投入之外，利用銀行貸款或社會集資建設公路（含橋梁、隧道），建成后收取合理的車輛通行費（簡稱“通行費”），償還貸款或集資。可見，這種為償還修路貸款資金收取“通行費”和道路養護部分征收的“養路費”并不是一回事，但都構成了道路使用者的負擔。

此后，交通部和地方政府陸續出臺了一系列規章制度，規范了收費公路的建設管理和經營權轉讓行為，明確規定二級以上公路（含二級）可以貸款修路和設站收費，并按照經營性質將收費公路分為政府還貸公路（交通部門貸款建設的公路，還貸結束后停止收費）和經營性公路（企業投資建設的公路，收回投資成本并有合理回報）。2004年9月，國務院頒布《收費公路管理條例》，進一步明確了收費公路政策。

盡管如此，國家審計署公布的審計公報⑤中仍然暴露出了收費公路運行過程中存在的諸多問題。16個省市在100條（段）公路上違規設置收費站158個，截至2005年底違規收取通行費149億元；而一些允許收費的經營性公路，收費期限過長，通行費收入竟高出投資成本10倍以上。原交通部規定40km設一收費站，但有些地方政府竟規定，高等級公路每20km甚至更短路程就可設一個收費站，因此，許多地方就出現了收費站比服務站多、過路費比燃油費貴的現象。更讓人費解的是，不少收費站收費時限遙遙無期，任意延長期限的例子比比皆是。

作為一種“俱樂部”（club goods）產品，由于收費公路具有一定準公共產品的性質，其運作過程中也衍生出了一系列腐敗問題。轉讓、收費等一系列過程的暗箱操作、設租、尋租行為，直接導致了收費公路大量成為地方政府和一些利益集團謀利的工具。一些公路違規收費，公路轉讓經營權不規范，造成國有資產的重大損失。據國家審計署披露，安徽省政府2003年以19億元的價格賤賣合肥至巢湖至蕪湖高速公路，兩年后又違規以35.8億元回購，造成國有資產流失幾十億元。

面對養路費、通行費費改稅的迷局，我們應當如何看待，中國的養路費應如何改革，燃油稅改革是否可行，這一改革又將涉及哪些相關問題，本文擬對這些問題進行探討。

二、中國養路費費改稅改革的方向：燃油稅

（一）中國原養路費的征管體制不利于中國公路事業的健康發展

中國原養路費的征收依據是車輛的核定噸位，并沒有考慮車輛的實際載重量和實際運輸量，導致營運車輛的車主容易在經濟利益的驅使下，使車輛超負荷運營、車輛超載嚴重。這不僅使營運車輛存在安全隱患，而且對公路路面的破壞嚴重，使被車輛損壞的公路路面等基礎設施得不到應有的補償。同時，原養路費的月（年）征收額等于車輛核定噸位乘以月（年）每噸征收標準。這樣一來，養路費就成為車輛在一定時間內的一種固定費用，使得營運車輛會努力將運輸周轉量最大化，從而導致車輛對公路的實際損壞程度高于按照養路費水平核算的程度，使被損壞的公路得不到應有的養護。這些都使原養路費的征管辦法不利于中國公路事業的健康發展，改革在所難免。

（二）推進養路費費改稅改革是中國建立公共財政體制的需要

據了解，目前全世界建有收費公路的國家和地區約有20多個，建有收費公路14萬km，其中就約有10萬km在中國，占了全世界的7成。有關專家估計，按現行政策測算，2020年中國公路的收費規模將達到20萬km⑥。不斷擴大的收費公路規模不僅提高了公路運輸的成本、成為影響公路發展的障礙，而且公路亂收費屢禁不止已成為人們強烈關注的社會問題，與中國公共財政體制建設的基本方向背道而馳。搞好市政建設、養護公共道路是政府義不容辭的責任，也是政府理所當然應當提供的公共產品之一。隨著中國公共財政實力的不斷增強，收費公路的規模不應擴大，而應不斷縮小。進行過路費、過橋費、運輸管理費等規費的費改稅改革之后，可以避免不必要的停車，減少交通堵塞，提高運輸效率。

養路費費改稅改革的一大阻力來自于交通等職能部門。實行費改稅之后，交通部門不僅會喪失一大塊收入，而且還可能喪失上路稽查和收費的權力。其實，根據中國公共財政體制建設的需要，交通部門作為政府的一個職能部門，其運行經費應當由財政部門提供；根據中國“陽光財政”和“收支兩條線”的制度建設，即使交通部門以后可以繼續上路稽查、收費，其取得的收入也應上繳國庫，而不能作為部門收入自收自支。

（三）征收燃油稅是世界上多數國家的普遍做法

將“通行費”、“養路費”悉數打入油價當中，是世界上多數國家的普遍做法。這樣既可以節省各地收費站員工的人工支出，也堵塞了腐敗的漏洞，可謂一舉兩得。

據不完全統計，目前，世界上已有130多個國家開征了燃油稅。燃油稅（motor-fuel excise）在國外一般稱為汽車燃油稅、燃油消費稅或汽油稅等。英國于1909年在世界上率先開征了燃油稅。1919年美國的俄勒岡州開征了汽車燃油稅，1929年美國的所有州都已征收了燃油稅。日本也于1953年設置了汽油稅。國外“燃油稅”的課稅對象也不僅限于汽油、柴油，有的還包括了天然氣、道路使用等⑦。

（四）開征燃油稅有利于抑止中國對燃油的過度消費

如表1所示，近年來，隨著中國國民經濟的快速發展，中國對石油的需求量不斷增加。1993年中國第一次成為石油產品凈進口國，當年原油和成品油的進口額首次超過出口總額，逆差主要出現在成品油的進口上；1996年，中國更是首次成為原油進口國，且供需缺口有逐年擴大的趨勢。

中國原養路費的征收沒有考慮車輛對道路的實際使用情況，而是按照統一標準征收，不能做到“多用路、多負擔”，有違公平原則，對于不經常上路的車主不盡公平。開征燃油稅后，燃油稅將在客觀上構成成品油價格的附加，用油越多繳稅越多，既體現了合理負擔的公平原則，也有利于在一定程度上抑止中國對燃油的過度消費。

（五）中國油品稅負較低，為燃油稅的開征提供了空間

長期以來，中國資源產品的定價沒有將資源使用或開采所造成的環境成本考慮進來，造成中國資源產品的定價長期偏低。資源價格的扭曲阻礙了寶貴資源的有效配置，使資源的濫用、浪費現象普遍存在，相關主體的環境保護動力不足。以汽油為例，根據人均耗能和耗油情況，西方發達國家大體可以分為兩種模式。一是以美國、加拿大為代表的高耗能、高耗油模式，二是以英、法、德、意、日為代表的低耗能、低耗油模式。按照1995年的數據，美、加兩國的人均GDP為23 180美元，英、法、德、意、日人均GDP為25 972美元。雙方的經濟發展基本處于同一水平，但后者的人均耗能、耗油僅為前者的一半左右。這種狀況的出現與兩者采取的不同能源稅收政策有關。美、加采取的低稅率、低售價政策，后五國則相反。根據OECD對其27個成員國1999年第三季度無鉛汽油價格和稅率的統計資料，美國的油品稅率為28.1％，價格是最低的，加拿大的稅率為50.1％，價格僅比美國略高。后五國的油品稅率都在60％以上，其中英、法兩國的稅率還在80％以上，價格也高于美、加兩國1倍以上。中國目前對汽油和柴油除征收17％的增值稅之外，還征收消費稅⑧，油品的總稅負在23％左右，在國際上屬于較低水平。這種低稅負在一定程度上導致了中國能源價格長期處于低水平，不利于中國提高資源使用效率，也不利于中國資源節約型社會的構建，這為中國開征燃油稅提供了適當的空間（見表2）。

（六）開征燃油稅有利于理順中國油價的扭曲狀態

國際油價的頻繁變動使中國的油價經常處于扭曲狀態。于是，也有觀點認為，中國當前的油品價格其實已經不低。因為中國當前的油品價格中尚不包括高速公路費等附加收費，而美國等其他國家的油價中通常都是包括上述費用的。也就是說，如果綜合考慮，中國汽車行駛1km的費用其實并不比美國低。而且，如果將社會經濟發展水平等因素考慮進來，美國的人均收入水平和人均消費水平都要高出中國很多，中國油品的消費支出在中國居民消費結構中的比重還要高出美國很多，因此，這樣看來，中國的油品價格相對更高。

國際油價從147美元/桶一路下跌，短短數月到了70美元/桶以下。2008年10月22日紐約市場油價暴跌至64.52美元/桶，跌幅超過50%。這樣，2008年10月國內的汽油價格不僅實現了與國際接軌，而且還高出了很多。美國能源情報署2008年10月14日公布的數據顯示，10月6日當周，美國加油站的汽油價格下跌9.6%，每加侖3.151美元，大致相

當于每升5.66人民幣。據業內人士測算，同期國內各地國Ⅲ標準93號汽油每升售價大致在人民幣6.25元左右，相當于每加侖3.46美元⑨。另據報道，石油嚴重依賴進口的日本，目前不含稅的油價相當于4.93人民幣，也明顯低于中國國內油價。因此，未來中國應當規范對油品的相關收費情況，開征燃油稅，將高速公路費等附加收費都納入油價中征收，促進油價的規范化、透明化改革。

三、轉變觀念，走出燃油稅改革的迷局

1997年，全國人大通過《公路法》，首次提出以“燃油附加費”替代養路費；1999年，九屆人大十二次會議通過的《公路法》修正案第三十六條規定：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金。”可以說，中國養路費改革的問題由來已久，但至今仍未推行。究其原因，除了地方政府和交通等職能部門的掣肘之外，還有一些深層次的問題需要關注。

（一）關于“用油者”與“用路者”之間的協調問題

將養路費改為燃油稅，盡管從理論上說不會增加相關主體的經濟負擔，但是養路費的征收對象是用車者，而燃油稅的課稅對象是用油者，二者之間需要協調。首先，船舶運輸、航空運輸、供熱供電部門也是用油大戶，但他們并不是公路的主要使用者，讓他們負擔燃油稅似乎并不合理。其實，只要跳出“養路費”的思維定式，將燃油稅的開征定位為提高中國燃油的使用效率，促進人與自然的和諧相處，那么不僅用路且用油者應當負擔燃油稅，用油但不用路者也應負擔燃油稅就不難理解了。

其次，中國軍隊、縣以上由國家預算內開支的黨政機關、社會團體的車輛目前免交養路費。改征燃油稅之后，這些車輛用油是否可以繼續免征燃油稅？據悉，海南省駐軍在1994年征收燃油附加費之前，車輛用油一直未超過2萬t。但1994年改征燃油稅之后，1995年其用油量猛增至10萬t⑩。全國普遍征收燃油稅之后，如果軍隊、機關車輛繼續享受免稅待遇，其中的偷逃稅問題令人堪憂。

對于中國政府機關、社會團體的車輛用油問題，可以結合“車改”，將相關福利貨幣化，減少“公車”數量。對于必備公車可通過增加相應的財政支出項目來解決，將財政補貼的范圍最小化。最后，對于軍隊用車和農業用油，可以區分情況給予一定的財政補貼。

（二）關于中國公路建設的資金籌集問題

有學者認為{11}，根據中國《公路法》的界定，養路費只是公路養護資金。但由于目前中國公路建設的資金有相當大部分都來自貸款，因此養路費實際上充當了公路建設貸款的資本金。目前，中國有些路橋是貸款修建的，為了償還貸款，中國現在還允許對這部分路橋收取通行費。對養路費進行費改稅改革之后，隨著相關收費的取消，修路貸款的償還和新建道路的投資可能將是一個“不增加原來負擔”的燃油稅所承受不起的。根據國家交通部發布的《2005年公路水路交通行業發展統計公報》，2005年全年公路建設到位資金共計4 880.65億元，公路建設資金仍以國內貸款和自籌資金為主，其比重占到了3/4以上；而“國家預算內資金”和“車輛購置稅”12兩項加在一起，其比重尚不到13％（參見圖1）。

關于這個問題，養路費費改稅之后，公路建設資金應當區分不同情況進行籌集。首先，由政府貸款修建的城市快速路和普通路橋，由國家財政從燃油稅等收入中安排專項資金支付貸款；對現有由企業、個人投資興建的高速公路、路橋，允許其在一定年限內繼續收費，這在法國等征收燃油稅的西方發達國家也是存在的，只是應將這類收費路橋控制在一定的范圍之內。并且，未來隨著中國公共財政實力的不斷增強，應主要由財政資金投資進行公共道路等基礎設施的投資，將收費路橋的范圍不斷縮小。

由表3可以看出，在2007年的稅制結構中，僅與道路建設具有直接關系的稅種就包括城市維護建設稅、車船稅和車輛購置稅，三者當年的稅收收入合計超過2 100億元，盡管這些稅收收入不可能全部用于道路建設，但是考慮到中國未來還將開征的與道路建設相關的物業稅、燃油稅等稅種，以及中國財政對公路建設投資力度的進一步加大，預算內的財政資金應當能夠負擔起中國未來主要的道路建設。

（三）關于燃油稅改革未來需進一步完善的問題

燃油稅的改革不可能一蹴而就，不能希望燃油稅改革一次性解決公路建設和維護的所有問題。針對國際油價的波動，在稅率設計上，我們可以借鑒美國的經驗，根據情況設定浮動稅率。美國10個州依據市場行情和州政府財政收入的需要定期調整稅率，4個州依據市場平均批發價格定期調整稅率。中國未來燃油稅的稅率和課稅依據、乃至稅制設計也不會是一成不變的，鑒于國際原油價格波動幅度比較劇烈，結合中國納稅人的負稅能力和政府財政狀況的變化，適時對燃油稅進行相應調整。

從未來發展的角度來看，我們可以借鑒澳大利亞、新西蘭等國的經驗，考慮不同車型對公路路面壓力的影響，相同噸位的汽車，輪胎多者納稅少于輪胎較少者，對燃油稅進行完善。

對于汽車工業現在和未來發展過程中出現的電瓶車、太陽能車等新型環保車，考慮到它們并不消耗不可再生資源、環境污染較小，而且它們的開發成本較高、短期技術尚不成熟，近期完全可以對它們給予免稅使用道路等基礎設施的優惠政策。未來等它們達到一定規模之后，可以考慮將現行稅制中的車船使用稅和車船使用牌照稅進行改革，開征道路使用稅，運用GPS全球定位系統等先進技術實現對它們的征稅。

（四）課稅環節的選擇：政府間財政關系的困境

燃油稅課稅環節的選擇有兩個：一個是加油站、零售環節；一個是油品出廠階段的“源泉環節”。選擇加油站零售環節，有利于燃油稅收入在各個地區之間的分配，不會對原財政受益格局產生影響。許多西方國家選擇在零售環節課征燃油稅。但是，有些車輛用油可能不通過零售的加油站。同時，中國油品的零售市場比較混亂。全國的加油站有10萬多個，而且多數賬目不全、銷量不清。可見，零售環節課稅可能會造成比較嚴重的偷逃稅問題，對稅收征管提出較高的挑戰。而如果選擇生產等“源泉”環節，作為中央稅，則會使原來養路費等地方收入變為中央收入。即使中央再進行分配，其成本也會非常高昂。

當然，現在看來，中央將燃油稅作為中央稅，即選擇將課稅環節放在源泉環節。只是同時推進其他增加地方稅收收入的改革，以沖減此次燃油稅改革對地方財政收入可能造成的沖擊。在統一內外資企業所得稅和車船稅制度、改革城鎮土地使用稅和耕地占用稅的基礎上，進一步統一內外資房地產稅、城建稅和教育費附加等稅收制度{13}，以統一稅制，公平稅負，增加地方財政收入，促進城市建設和教育發展。推進資源稅制改革，適當擴大資源稅征收范圍，完善資源稅計征辦法，實行從價和從量相結合的計征方法，以促進資源節約和環境保護，適當增加地方主要是中西部地區財政收入{14}。

（五）燃油稅稅率選擇問題

關于燃油稅稅率，一度有30%、50%乃至100%三種方案，三種稅率對于納稅人的負擔顯然明顯不同。出臺燃油稅的最根本目的是節能減排，從這個角度來說，稅率越高，效果就越好，但是這也不能不考慮到中國的現實情況和對一些行業的影響。

目前世界上有130多個國家和地區開征燃油稅。在征收環節方面，各國也有不同的規定，但燃油稅實際上通過零售商轉嫁給最終消費者。綜觀燃油稅稅率，各國差異也很大。美國為鼓勵普及汽車消費，對汽油征收30%的低稅率。英、日、德、法等國為鼓勵消費者節約用油，征收較高的稅率，英國為73%，日本120%，德國260%，法國為300%。

中國早在1994年1月1日就在海南省推行了燃油稅的改革試點，即在海南省內取消公路養路費、過路費、過橋費和公路運輸管理費，對使用汽油產品的車輛按燃油銷售價的60%征收燃油附加費。

當然，除了比例稅率之外，還有兩種選擇。一是在現行消費稅中“成品油”稅目實行定額稅的基礎上，再征收一道從價的比例稅，像“卷煙”和“糧食白酒”、“薯類白酒”一樣，實行復合計稅；二是將現行消費稅中“成品油”相應的定額稅進行提高。現行消費稅中汽油、柴油等成品油的定額稅普遍在0.1元/升至0.3元/升之間，還有較高的提升空間。現在燃油稅的定額稅在1元以下，汽油消費稅單位稅額由0.2元/升提高到1元/升，柴油由0.1元/升提高到0.8元/升，其它成品油單位稅額相應提高。在這個國際油價波動十分劇烈的時代，選擇定額稅，既有利于保持中國稅制的相對穩定，也有利于鎖定風險，保證國家的財政收入，使納稅人的稅負水平保持相對穩定。

注釋：

①《公路養路費征收管理規定》第二條。

②2005年，中國公路線路里程達到193.05萬公里，其中高速公路為4.1萬km。《中國統計年鑒（2006）》。

③周澤：《養路費：最近六年都是違法征收》，《檢察日報》2006年8月24日。

④《國務院法制辦：燃油稅未出臺前各地收養路費合法》，新華網，2006年11月23日。

⑤國家審計署：《2008年第2號：“18個省市收費公路建設運營管理情況審計調查結果”》。

⑥姚永軍，王本增：《對燃油稅改革的幾點思考》，《山東經濟》2006年5月。

⑦朱茵等：《燃油稅：我們理所當然的選擇》，《綜合運輸》2005年2月。

⑧中國現行消費稅規定，對每升含鉛石油、無鉛汽油和柴油分別征收0.28元、0.2元、0.1元的定額消費稅。

⑨美制1加侖（gallon）等于3.785升。

⑩張同青等：《養路費改征燃油稅的難點與對策》，《中國稅務信息網》2006年4月10日。

{11}燕強，劉文革：《從養路費改燃油稅再次推遲說開去》，《科學中國人，2004年8月》。

{12}中國現行的“車輛購置稅”是2001年由原來的“車輛購置費”通過費改稅改革而來的，目前仍是專款專用，尚未納入一般預算。

{13}現在外資企業是不用繳納城建稅和教育費附加的，在房地產稅上內外資也存在一定差異。而房地產稅、城建稅和教育費附加都是地方稅（費）。在2008年統一內外資企業所得稅的基礎上，進一步將房地產稅、城建稅和教育費附加的內外資政策進行統一，既規范了內外資的稅收政策，又可以增加地方稅的財政收入。

{14}謝旭人，《實施積極的財政政策，促進經濟平穩較快發展》，《求是》2008年12月1日。

參考文獻：

［１］蘇文洋.油價高出美國可直推燃油稅［Ｎ］.北京晚報，2008－10－24.

［2］收費公路全球第一［Ｎ］.太陽報，2008－０2－29.

［3］國務院法制辦.燃油稅未出臺前各地收養路費合法［EB/OL］.http：//www.xinhuanet.com，2006－11－23.

［4］周澤.養路費：最近六年都是違法征收［Ｎ］.檢察日報，2006－08－24.

［5］肖琳瑯.燃油稅的開征與設計探討［Ｊ］.經濟視角，2006，（９）.

［6］朱茵，等.燃油稅：我們理所當然的選擇［Ｊ］.綜合運輸，2005，（２）.

［7］高瑞東，凌勇.公路養路費改稅淺見［Ｊ］.交通財會，2001，（５）.

責任編輯：孫 飛

責任校對：武占江

Analysis on the Transformation Maze from Road Toll to Motor-fuel Excise

Bai Yanfeng

（School of Finance, Central Finance University, Beijing 100081, China）

Abstract: It is the decisive direction of reform of road toll to reforming road toll to the motor-ruel excise. We should bring the addional fees, such as superhighway fee, into the oil price to promote the standardization and transparency reform of oil price. The aim of publicizing the motor-fuel excise is saving energy and reducing dischargement. The formulation of tax rate should take China's actual condition and effect on some industries into account.

Key words: road toll; motor-fuel excise; maze