教育管理體制與教育政策效力關系論析

鄧志祥

摘要:深化教育管理體制改革,是教育管理的中心和關鍵。而構建科學化、民主化、法制化的教育管理體制,對于適時調整與完善以往的教育政策并賦予政策以切合時代的新精神、新內容及新的運作方式,使教育政策自身保持應有的生命力,從而提高教育政策的效力,以促使教育事業可持續的發展,無疑具有非常重要的作用。

關鍵詞:教育管理; 行政體制; 政策效力

中圖分類號:G521 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2009)07-0179-03

教育政策效力,就是指教育政策在實現其管理教育職能好壞的實際結果,它更多地反映著教育政策規范教育實踐活動的能力和質量,著重于整體的、長期的和動態的趨勢,涵蓋了整個教育政策體系運行中教育資源配置的效果。而教育管理體制則成為教育活動過程中的重要內容,只有從民主化、科學化和法制化三個方面入手建立和完善教育管理體制,才能從根本上解決和克服教育政策運行過程中的各種問題和弊端,保證和促進教育政策效力得以充分地發揮。

一、 教育政策效力低下的表現:由我國“新課改”實踐所想到的

從上個世紀末以來,國家就開始著手進行新課程改革,并為之出臺了一系列的教育政策,如《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》(1999)、《教育部辦公廳關于積極配合和推動基礎教育課程改革進一步加強和改進教師培養培訓工作的幾點意見》(2001)、《基礎教育課程改革綱要(試行)》(2001)、《義務教育課程設置實驗方案》(2001)、《普通高中課程方案(實驗)》(2005)、《教育部關于基礎教育課程改革實驗區初中畢業考試與普通高中招生制度改革的指導意見》(2005)等等,地方也為之出臺了配套政策。這些政策的推行,對于促進素質教育的實施,全面提升基礎教育的質量具有十分重要的意義。然而,在我國的一些地區,這些新課改政策卻在推行過程中出現了“扭曲”、“變形”甚至“走向反面”,[1]如中小學生的課業負擔反而有所加重等等。此類問題的出現,其表面原因是學校和家長的過于功利化的教育價值觀所導致的扭曲現象,而深層次原因,卻是該政策的制度設計缺陷(如缺乏科學合理的教育管理評價體系)所導致的政策效力的低下,其具體表現為政策互補性差、運行成本高、調整遲緩、運行扭曲等等,這使“減負”教育在某些地區或學校成了一句空話。以下結合我國近期以來出臺的一些教育政策,分析其效力低下的一些表現。

第一,政策調整遲緩。教育政策調整遲緩,跟不上社會政治、經濟、文化發展的步伐,造成教育政策引導、規范和調節教育發展的能力受限。如2006年國家出臺的農村義務教育財政政策,該政策被一些專家認為是解決農村義務教育財政經費投入和保障問題的“治本之策”,但該項政策在隨后的運行過程中卻有許多亟待完善和調整的地方,如義務教育經費單獨列項問題,學校校舍重建、再建經費保障問題,教師的激勵機制問題,進城務工農民子女義務教育階段的學費問題,農村兒童后續教育的經費保障問題等等。這些問題的出現,使這項利國利民的政策在實際的操作過程中大打折扣,沒有起到應有的效果。此外,在教育實踐活動中,還常常出現一些教育政策調整無的放失、調整力度不夠、調整不配套以及終止過程中的時機把握能力不強等問題。

第二,政策運行扭曲。教育政策運行扭曲,是指“某些教育政策在運行過程中,偏離政策目標,違背政策原有的精神與實質,自行其是,最終導致教育政策‘變味、‘走樣或‘縮水”。[2]如初衷為減輕學生學習負擔的“初高中相剝離”政策,卻在實踐中導致許多地方(如上海)的公辦初中優質資源流失,并使沉重的教育競爭壓力“下移”到義務教育階段;再比如我國的素質教育政策在一些地方推行的過程中也存在著被“扭曲”的現象,“素質教育”被等同于“特長加分”,導致社會上“亂辦培訓班”的現象增多,因此增加了學生的學習和心理負擔,也間接地增加了讀書的費用,使相關費用支出更為隱形。

第三,政策體系互補性差。教育政策互補性差、摩擦力大,會導致政策體系的整體功能受損,也是教育政策效力低下的一個常見現象。一是教育政策體系內的政策不夠配套,使教育政策執行機關無所適從,難以認識和把握教育政策的精髓,難以整合政策各環節和各功能之間的關系,不利于形成整體優勢以推動我國教育事業的發展,最終也必然影響到公共教育政策的權威性和導向性;二是教育政策體系外的政策不夠配套。如我國的素質教育政策就是一項社會系統工程,但現實中實施素質教育所需要的相關人才政策、科技政策、就業政策、資源政策等遠未形成一種合理的配套政策體系。

第四,政策運行成本高。在教育政策收益一定的情況下,支出的政策成本偏高,則會引起成本收益的相對比率較大,造成國家有限的教育資源浪費。現實中,有關教育政策運行成本偏高的問題,主要存在以下兩個方面:一是教育政策中的制度設計和政策活動不能及時地、有效地解決教育問題,或者在解決教育問題的過程中導致了新的更為嚴重的問題和利益沖突,以至于最終付出比教育政策本身收益更大的、更為長期的代價;二是某些教育行政主管部門往往把政策制定權、資源分配、行政管理、教育行業監管權等集于一身,往往把精力主要集中于教育資源分配和行政審批上,而對行政事務管理所要求的成本控制、能源節約等內容過問甚少。我國目前教育政策成本偏高的現象主要表現在:政策主體在運行教育政策中因宣傳、解釋、傳達、貫徹、監控乃至成立專門機構、配備專門人員操作等所消耗的資源(人力和物力資源)過多;教育政策摩擦損失和對策行為的損耗過大;等等。

二、 教育管理體制是提高教育政策效力的重要保障

教育管理體制是指政府對各種形式的教育的管理和監督形式,通常主要還是指管理系統內的機構設置以及權限的劃分。教育管理體制一般包括兩方面含義:一方面是指教育行政權力運行的體制及程序,如教育政策制定機構與教育政策執行機構之間用制度確定的相互職責結構、決策必須經過的環節等等,它是決定教育管理體制類型的基礎;另一方面,就是由該體制和程序所產生的具有某種必然趨勢的功能。這種功能是由教育管理體制和程序所派生的,有什么樣的教育管理體制和程序,就必然產生什么樣的傾向和功能。

一般來講,教育管理體制包括決策機制、協調機制、控制約束機制和監督反饋機制。從教育管理的決策機制來看,由于歷史的原因,我國的決策思想和決策方法比較落后,未能建立起一套嚴格的科學的決策制度和程序,教育決策中存在著非民主化、非程序化問題,依靠“拍腦袋”,感情用事,從而出現決策失誤;從教育管理的協調機制看,由于某些試驗性的新政策與其它政策配套不夠,在我國教育改革與發展過程中時常會出現教育政策之間的“打架”和“撞車”現象,這就需要協調機制來進行協調配套,但由于協調機制不健全,就必然會使教育政策在運行中出現政策沖突、職能重疊、顧此失彼等現象;從教育管理的控制約束機制看,在確定要出臺某一項教育政策之后,控制機制就要保證教育政策在運行中(如研究制定、執行、管理等)不走樣變調,但如果教育管理控制機制(包括軟件和硬件)不夠健全,就會造成政策運行失控,導致政策運行效率低下。如缺乏一定教育管理機制約束的政策主體在出臺一項教育政策時往往存在“政策壟斷”現象。各國的經驗已經充分表明,在市場經濟環境下,政策壟斷氛圍下出臺的政策運行效率都不高。精英制定主體,是最容易發生政策壟斷現象的。而“在政策壟斷的情境下出臺的政策,大多是低效率甚至失靈的政策,而且存在嚴重的公平缺失現象”。[3]如在我國目前一些教育政策的研制過程中,精英們依靠自己的聲譽、名望,通過影響公眾的偏好以及注意力,直接影響教育政策的選擇。坦率地講,我國目前正在進行的教育政策制定模式的轉型,是一種漸進主義模式的變體,它把原先的精英整合到共同體中,導致影響教育政策制定的因素在原有的基礎上又增加了一些:如所在機構的知名度、機構所在地的地理區域等。盡管共同體制定主體比精英主體進步了許多,但是這種制定模式,還是無法完全打破教育政策壟斷的怪圈。只要簡單地看一下近年來我國各種教育科研基金評委的分布,以及最后各種基金的分配,就不難發現這些問題;從教育管理的監督反饋機制來看,由于教育管理是一個不斷調節的過程,教育管理過程中的監督反饋機制是否健全,反饋渠道是否暢通,是提高教育政策效率的不可忽視的重要一環。但如果教育監督部門監督權威不高,監督渠道不暢,缺乏有效的監督手段,反饋遲鈍,就難以對教育政策運行進行強有力的監督和修正。目前我國的一些教育政策在運行過程中存在的問題在一定程度上就是由于教育管理的監督乏力所致。

從上述分析可以看出,所謂教育管理體制就是教育管理系統所應具備的功能,它要求教育管理系統有一個合理的結構,形成一個有機結合的組織體系,以便充分發揮教育管理系統的功能。教育管理體制支配著教育政策運行的政策體制、程序及其功能,科學合理的教育管理體制及程序能夠保證教育政策的有效運行,反之,教育管理體制和程序不健全或不合理,就會使國家出臺的教育政策運行滯阻,導致教育政策在運行過程中出現“不到位”的現象,以至影響教育政策的良性運行及其效力的正常發揮。所以,教育管理體制建設就成為教育活動中的重要內容,只有從建立和完善教育管理體制入手,才能從根本上解決和克服教育政策運行過程中的各種問題和弊端,保證和促進教育政策效力得以充分地發揮。

三、 健全教育管理體制,提高教育政策效力

教育管理體制問題,是關系到教育政策從制定、執行、管理、評估直到終止的整體運行質量和狀況的問題。建立一套科學有效的教育管理體制是提高教育政策效力的體制保障。教育管理體制應是保障教育政策能得到有效運行的體制,而教育政策的有效運行則得益于教育管理體制的民主化、科學化和法制化。教育政策的民主化要靠教育管理體制的民主化來保證,教育政策的科學化離不開教育管理體制的科學化,而教育政策要達到民主而科學的目標則要依靠教育管理的法制化來實現。從這個意義上講,教育政策的民主化和科學化實質就是教育管理體制的民主化、科學化和法制化。

第一,管理體制民主化,打破教育政策的壟斷現象。如何打破長期困擾我們的教育政策壟斷現象?這是我國當前提高教育政策效率、保證公平以及降低改革成本與風險亟須解決的問題。依本文來看,解決這個問題的途徑有兩個:首先,要在教育管理系統中引入平等競爭機制,并賦予教育管理系統多元性特征,如與教育政策制定相關的機構設置形式上的多樣性,建立像美國蘭德公司那樣的中立的政策咨詢機構等多元的教育政策研究組織和多種性質的教育政策咨詢組織,全方位拓寬教育政策信息渠道等;其次,要使與教育政策運行有關的組織和人員知識結構具有多學科性、分析手段和思維見解具有多樣性,多元性的組織和人員,無論是官方的,半官方的,還是民間的,一律平等地參與教育政策的運行。這種具有平等競爭特點的多元性的教育管理系統,不僅有利于吸收多方意見和建議,克服或減少個體局限性,極大限度地發揮組織集體的活力和創造性,更重要的是對激勵公眾參政議政,驅動領導機關決策尊重民意,最大程度地實現民主決策起重大作用。

第二,管理體制科學化,降低教育政策的運行成本。教育管理體制的科學化取決于教育政策運行過程的程序化,它要求構成程序的諸環節——教育問題確認與篩選、目標確定、政策備選方案設計與預評估、政策方案決策、政策執行、檢查監測與反饋修正、政策效果評估、政策延續和終止等,有序有機銜接運行。在這之中,不管哪一個環節出現問題都會影響教育行政管理體制的科學性,從而人為的抬高教育政策的運行成本,降低政策效率。而能否保證教育政策運行過程的程序化關鍵在于制度化,在于能否以制度約束教育政策主體行為。因此,必須強化約束機制,明確制度要求,落實全部程序,另一方面,實現教育管理體制的科學化還取決于教育管理系統中的信息系統、咨詢系統、決斷系統、執行系統和監控系統的規范化,在教育實踐中應加強這些系統,確認它們在教育政策運行中的自主性和獨立性,強化其功能力度,使其在數量上和質量上不斷提高。此外,我國教育管理機構長期處于分散狀態,職能分割,這也同樣增加了教育政策的監管成本。因此,加快教育管理體制的科學化改革,將有利于降低教育政策的監管成本,從而提高教育政策的效力。

第三,管理體制法制化,規范教育政策運行行為。要實行教育管理體制立法,以確保教育政策的有效運行,而這恰恰又是獲取教育政策運行民主化、科學化成果的保證。如我國目前的教育政策在運行過程中出現的一些問題,已成為國家教育改革與發展過程中突出的矛盾。例如,抵制或規避教育政策,以自己的利益為重;觀念傾“左”,行動踟躕等。分析這些問題成因是復雜的,從教育政策運行者的角度上講,沒有形成權威的、具有威懾力的“管理控制機制”是致使教育政策運行問題發生的一個重要原因。因此,強化約束力度,實行教育管理體制立法勢在必行。目前要結合國家行政機構改革和職能轉變的契機,健全教育管理責任制,規范決策主體行為,并明確其責任,實行追究制。尤為重要的是,要確認教育管理控制機制的法律地位,把教育政策運行主體各方的行為規范、責任納入法律體系,形成教育管理體制方面的法律法規。此外,還要積極發動社會力量,關心和支持教育管理體制立法工作,逐步實現教育管理體制的法制化。

總之,在我國教育現代化的進程中,總會遇到新情況、新問題,這就需要教育行政決策者們不光要有勇于創新的精神和決斷的魄力,更重要的是要不斷加強理論研究與實踐創造,不斷健全教育管理體制,從而不斷提高教育政策的效力,這既是使我國教育保持自身活力的關鍵,同時也是教育事業發展對教育管理的必然要求。

參考文獻:

[1]梁國祥.為何中國教育一“減負”上帝便發笑[N].中國青年報,2007-09-14;“減負”反讓學生負擔加重,教育改革不能成空中樓閣[EB/OL].http://www.youth.cn,2007-09-14.

[2]羅志敏.教育政策的運行原則與效率分析[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版),2007,(6).

[3]張樂天.論教育政策觀念的變革與更新[J].教育發展研究,2002,(11).

責任編輯張國強