晚清山東的官賑救荒

董傳嶺　張　思

摘要：晚清山東災荒嚴重，災荒發生后，清政府即派官員赴災區勘災，審戶，實施救治。當時主要采取施賑、調粟、養恤、除害、遣返災民回籍、贖地貸給籽種、蠲緩賦稅、禁止釀酒等善后措施，以及興修水利、植樹造林、辦理倉儲、開墾荒地等預防措施。這些措施對救治晚清山東災荒發揮了積極作用。腐敗的吏治使晚清山東官賑救荒難以達到預期效果，但晚清政府畢竟擔負了山東賑災救荒的重任，發揮著主導作用。

關鍵詞：晚清政府；山東；賑災救荒

中圖分類號：K25文獻標識碼：A文章編號：0559－8095(2009)02－0073－07

賑災救荒是社會良勝運行和協調發展的重要保障，歷代統治者都視其為大政要務。清代集歷代荒政之大成并有所發展，形成了自上而下完備的賑災體系。晚清山東黃河水災、旱災、疫災等自然災害頻仍，成為全國災荒最為嚴重的省份之一。災荒發生后，晚清政府即按照既定的賑災救荒程序，組織賑災官員赴災區察看災情，實施賑災救荒。對晚清山東官賑救荒進行研究，不僅具有學術意義。而且具有現實價值，它對當今的災荒救濟、廉政建設與和諧社會構建都有著重要的借鑒意義。目前，關于官賑救荒的研究已取得一批重要成果，但晚清山東的官賑救荒尚缺少全面系統性的研究。此外，以往的研究存在著對官賑救荒的地位評價較低的傾向。如：李向軍的《清代荒政研究》一書認為，道光以后荒政收效甚微；谷文峰、郭文佳的《清代荒政弊端初探》一文認為，道光以后，荒政弊端叢生，有名無實；楊劍利的《晚清社會災荒救治功能的演變——以“丁戊奇荒”的兩種賑濟方式為例》一文認為，“在賑濟‘丁戊奇荒中，一種新型的救荒方式(民間義賑)開始形成，并逐步起著主導作用，成為晚清主要災荒救治形式”。本文結合學界以往的研究成果，試圖通過對晚清山東官賑救荒活動的整體梳理，對清政府主持的官賑的主體地位、它所發揮的主導作用以及所取得的積極成果做一探討。

一、官賑救荒程序與災后的賑災救荒措施

清代，形成了一整套完備的賑災救荒體系，汪志伊在《荒政輯要》中歸納如下：

報災。災情發生后，地方官吏必須逐級上報災情，然后，由督撫將受災情形、日期等迅速上報，夏災限六月終旬，秋災限九月終旬，若遲延半月以內遞至三個月以外者，上司及屬員按延遲的月日分別受處分。匿災不報者，嚴加懲處。

勘災。督撫、知府等派員協同州縣迅速赴災區，將被災分數按照區圖村莊逐加分別申報，“凡水旱成災，地方官將災戶原納地丁正賦作為十分，按災請蠲，被災十分者蠲正賦十分之七，被災九分者蠲正賦十分之六，被災八分者蠲正賦十分之四，被災七分者蠲正賦十分之二，被災六分者蠲正賦十分之一”。任意刪減分數及超過勘報期限者，嚴加懲處。

查賑。即具體核實極貧次貧、大小口數、有無殘疾及應領賑糧的數量等，以備賑濟。被災地方官一面將受災分數勘報，一面迅速核查應賑戶口。災戶內有貢監生赤貧者，由該地學教官填報賑冊。查賑正佐官要切實核查災情，并親自填寫入冊，不得假手胥役。核查不實者治罪。

施賑。災害發生后，“督撫一面題報情形，一面飭屬發倉，將乏食貧民不論成災分數，均先行正賑一個月”。選擇適當的散賑地點，由州縣官親自施賑。被災十分、九分者，極貧分別加賑四、三個月，次貧分別加賑三、二個月；被災八分七分者，極貧加賑二個月，次貧加賑一個月；被災六分者，極貧加賑一個月：被災五分者酌情借給口糧。應賑災民，大口每天給米五合，小口二合五勺。辦理不實不力者治罪。

山東災荒發生后，清政府采取施賑、調粟、養恤、除害等救治措施和遣返災民回籍、贖地貸給種子、蠲緩賦稅、禁止釀酒等補救措施，賑濟災民，消除災害，幫助災民渡過災荒。

(一)災后的救治措施

災荒之時，廣大災民“糴則無錢，貸則難償”，為防止災民四處流亡或餓斃，晚清政府向災民發放錢糧衣物，通過急賑的方式幫助災民渡過災荒。一般先開倉放糧，然后發放銀兩、衣物等賑濟災民。光緒十五年(1889)春，臨朐大饑，知縣發放倉谷賑濟災民。光緒二十六年(1900)，歷城等9州縣發生黃河水災，共動用庫銀34946兩余，發放棉衣5163套，進行賑濟。清廷也調撥糧食、銀兩等賑濟山東災區。光緒三年三月二十一日(1877年5月4日)《申報》載：益都設官辦賑局9處，每局相隔二、三十里，每局大約有6000人就賑，每日所發小米每人合錢10文；臨朐設官辦賑局10處；昌樂設官辦賑局8處；樂安設官辦賑局4處。《山東省志·民政志》載：道光二十年——宣統三年(1840－1911)間，清廷先后截留調撥給山東糧食360000石、銀1260000兩，對沿黃河、運河的菏澤、濟寧、聊城、濱州等州縣放賑13次。向災區發放錢糧衣物等賑災物資是官賑的重要措施，它使災民得到物資救助，防止餓斃或流亡。

“救荒之策，莫善于以工代賑”。晚清山東還實行以工代賑的方式，對災民進行賑濟。《山東省志·民政志》載：清廷于道光二十二年(1842)、咸豐三年(1853)、光緒八年(1882)、光緒十年(1884)、光緒二十五年(1899)，先后共計撥銀35萬兩，令山東用以工代賑的辦法對黃河、運河進行治理。以工代賑是一種積極有效的救災方式，不僅使災民得到救濟，還可以興修堤壩等工程，對救濟災民、鏟除災源、恢復社會生產起了一定的積極作用。

災荒發生之后，糧食缺乏、糧價飛漲，為防止災民流離、餓斃，政府往往通過從外地購糧辦理平糶或直接發放等方式賑濟災民。例如，光緒十五年(1889)歷城等46州縣收成歉薄，糧價騰漲，官府遂派員“分赴各省購運雜糧，分撥各屬，設局平糶，糧價因之大減”。災荒之年，晚清山東還鼓勵商販從外地販糧到災區銷售，并嚴禁糧食出口和囤積。光緒二年(1876)山東發生特大旱災，山東巡撫丁寶楨奏，“擬招鄰省販買米麥雜糧商販來東售賣，以濟民食”，獲允。光緒三十三年三月五日(1907年4月17日)《大公報》載：因災荒糧價飛漲，諸城縣縣令“不準糧食外出，查禁極嚴”。同年四月八日(5月19日)《大公報》載：泰安縣令傳諭“紳商如有存糧，速赴市集零糶以顧民念，倘再如前囤積，準地保等人指名稟究”。饑荒之年，從外地調糧、嚴禁出口囤積，一定程度上緩解了災區的糧食缺乏的局面，對防止糧價上漲、災民流亡和維持社會穩定起了一定的積極作用。

施粥是歷代常用的救災辦法，早在戰國時期就有饑荒之年施粥的記載。施粥可分為臨時與常設兩種。饑荒之年，晚清山東各地官府便紛紛施粥救濟。光緒三年一月二十九日(1877年3月13日)《申報》載：清政府撥賑銀43000兩，賑濟山東受旱災最嚴重的臨朐、樂安、昌樂、濰縣、壽光、益都、臨淄、博興八縣，令山東設廠施粥。光緒三年十二月十四日(1878年1月16日)《申報》載：山東巡撫文格用12000兩白銀買米，在省城及德州等處設廠施粥。1900年，沂州府在蘭山縣設粥廠，收養貧民，曾撥給銀5000兩，煮粥賑放。饑荒之年，濟寧時常設粥廠施賑，光緒十五年(1889)在鐵塔寺內“支搭席棚，每日

煮粥施放”；光緒十七年(1891)，設惠濟粥廠，建房屋數間；光緒三十二年(1906)，在普照寺辦理春廠，收養饑民1600名；宣統二年(1910)、三年(1911)，又“連辦春粥兩季”。設廠施粥，使災民得到及時賑濟，免于餓斃或流亡，在賑災救荒中起了重要作用。

晚清山東還設有楱流所、養濟院、普濟堂、育嬰堂等救濟機構，賑濟、收容災民。光緒十五年(1889)，歷城等46州縣發生水旱災害，收成歉薄，災民甚多，官府在歷城南關建立了楱流所，“蓋房300余間，院落寬闊，中分男女養病各所，派人照料，病愈給資遣歸”。臨清縣養濟院，始創于明代，到光緒二十九年(1903)，“屋僅余20間為貧民櫝流所，額設孤貧290名，歲支糧510石7斗余，布花銀240余兩，浮額43名，糧由藩庫頒發，額外孤貧180名，糧由官捐發”。光緒年間，鄒縣普濟堂“收養貧民38名，每名每月支京錢700文”。各地設有育嬰堂，救濟災民。例如，光緒年間，濟寧育嬰堂“有門役、乳婦共7名，正看3名，代看1名，嬰孩大小口幾20名，口糧各不等，每10日堂役持簿赴州署領款發給”。另外，晚清山東還設有綜合性的善局、善堂等。這些機構對收容和救助災民起了一定作用。

晚清山東蝗蟲為害甚烈，每當蝗災發生，鄉民報告地方官，由地方官迅速逐級上報。地方官要躬親督捕，輕騎簡從，不得擾民，否則從嚴治罪，鄰近州縣也要協助撲捕。晚清時期，已形成了比較成熟的捕除方法，例如“捕蝗不如除蝻，除蝻不如滅種”，撲打、編柵欄、挖溝掩埋等捕除幼蟲及成蟲的具體辦法。蝗災生后，清政府即嚴令各地及時撲捕。咸豐六年(1856)山東等地發生蝗災，“帝命各直省大吏敕令被蝗州縣實力奉行，并飭該管上司親往督捕，務須輕騎簡從，不得因查災轉致擾民”。在晚清山東，還用買蝗的辦法治蝗。例如，光緒十一年(1885)冠縣發生蝗災，知縣捐廉設買蝗局，收買蝗子，使莊稼得以保全。買蝗法提高了廣大鄉民捕蝗的積極性，不愧是一種行之有效的除蝗辦法。晚清山東的捕蝗及買蝗政策，對防治蝗災產生了積極效果。

晚清山東在防疫與祛疫方面也采取了一些有效措施，取得了一定成績。瘟疫流行時，官府往往開設官醫局，免費為廣大患者治療。例如光緒二十八年七月十七日(1902年8月20日)《大公報》載：“本月十五日開局，來診不論軍民所有號金、看資概不收受分文，如果病實危急，許請醫員往臨，所有來往轎價概由公款支應。”在宣統三年(1911年)山東防治鼠疫中，積累了豐富的防治疫病的經驗。宣統三年一月十日(1911年2月8日)《大公報》載：為防止疫情的蔓延，政府采取了以下措施：其一，津浦鐵路停車，以防疫情北傳。其二，黃河北岸齊河、鵲山兩處派醫撥兵設卡查驗渡客，河岸預備留驗養病各房。其三，省城東西車站，均派醫查驗搭客。其四，濰縣、黃縣、龍口等地，均派員前往查辦。其五，煙臺責成東海關道、稅務司認真經理。其六，軍醫生及各地教會醫生等盡量調用等。清政府所采取的隔離、查驗及全力救治等措施，對防止疫情進一步蔓延和防治鼠疫起了積極作用，也為以后的疫病防治積累了重要經驗。

(二)災后的補救措施

災荒之后，糧食匱乏、土地荒蕪、勞力缺乏，為了盡快地恢復農業生產和正常生活，政府采取遣返災民回籍、蠲緩賦稅、讓災民回贖土地、貸給種子、禁止釀酒等一系列補救措施，開展生產恢復和災后重建。

災荒期間大批饑民紛紛外出覓食，造成當地勞力缺乏，為盡快恢復生產，清政府采取遣返災民回籍政策。光緒三年(1877)，許多山東災民流亡省外，當地官紳籌款施賑并把他們遣送回籍。光緒三年三月十七日(1877年5月2日)《申報》載：300余名淮徐兗沂等府屬災民流亡江蘇，當地發給他們錢款并且遣返回籍。光緒四年六月七日(1878年7月6日)《申報》載：榮祿懇準朝廷撥款二萬兩，發給山東等省的災民作為回籍路費和生活費，不論大小每人一兩，并把他們分送回籍。光緒二十五年(1899)，山東設賑撫局，管理分配各項工賑款，對外流回籍災民進行賑濟，讓其盡快恢復生產。遣返災民回籍，不僅有利于災后重建和恢復生產，也有利于減輕災民流落地的壓力，對社會穩定也具有積極意義。

為盡快地恢復生產，清政府讓災民贖回在災荒期間失去的土地，還發給災民種子等。光緒三年(1877)。光緒皇帝令各省督撫：“遇有逃亡饑民歸來者，務須加意撫恤，或量給口糧，或酌借耕本。體察各地方情形，悉心籌劃，實力舉行”。饑荒之年，政府還發給災民種子。光緒二年九月七日(1876年10月23日)《申報》載：山東巡撫丁寶楨派人往直隸、奉天一帶采買蕎麥620余石，作為種子發給民間播種。光緒二十五年(1899)，清政府向發生災荒的惠民等33州縣，發放了種子及賑款。光緒三十三年七月十六日(1907年8月24日)《大公報》載：山東久旱不雨，降雨后，農局總辦“遂飭購蕎麥2000斤，勸諭鄉民趕種。以挽歉歲”。災民贖回土地，又發給種子，使災民得以盡快恢復生產，戰勝災荒。

蠲免指免征本年或以前積欠的全部或部分錢糧；緩征指暫停征收本年或來年的錢糧。災荒之后，政府往往根據受災的具體情況，蠲免或緩征災民的賦稅。如：光緒十六年(1890)，蠲緩濟寧等50州縣被災地方錢糧有差。光緒十八年(1892)，蠲緩歷城等84州縣災歉村莊及德州、東昌、臨清、濟寧四衛，東平所、永利、永阜、官臺、王家岡四場新舊錢漕雜課有差。《山東省志·民政志》載：道光二十年一宣統三年(1840－1911)，清政府減、緩、免山東田賦共196次，其中減征78次、緩征113次、全免5次，每次涉及的范圍多則八、九十縣，少則一、二縣。蠲緩賦稅，減輕了災民的負擔，有利于災后的生產恢復與重建。

災歉之年，糧食缺乏，而釀酒耗糧甚多。為減少糧食消耗、緩解口糧的緊張狀況，政府往往采取禁釀酒的政策。光緒四年(1878)，山東發生特大旱災，清廷令“禁燒鍋以裕民食”。光緒二十四年(1898)，山東“禁燒鍋釀酒以杜消耗，俟稔歲再行馳禁”。宣統元年五月二十六日(1909年7月13日)《大公報》載：萊州旱象已成，糧價昂貴，李太守下令暫停燒鍋，以平抑物價。禁燒鍋對減少糧食消耗和防止糧價上漲，起到了一定的積極作用。

二、預防災荒的措施

晚清政府采取了辦理倉儲、治理河渠、植樹造林、開墾荒地等積極的預防措施，對防止災荒的發生起到了一定作用。

歷代統治者都很重視設倉儲谷。《禮記·王制》載：“國無九年之蓄日不足，無六年之蓄日急，無三年之蓄日國非其國也。”晚清山東天災頻繁嚴重，積谷備荒尤為重要。晚清以來，特別是經過太平天國運動，晚清山東倉儲大多廢弛、有名無實，所以，清政府采取一系列措施，重整積谷。同治九年(1870)，山東巡撫丁葆楨在《通飭辦理積谷札》中說：“地方官紳如能辦理得實，定當從優獎勵，倘查出有分毫營私舞弊情事，立即從嚴參辦”。于是，各地紛紛建倉積谷。例如，光緒八年(1882)山東巡撫任道镕在《山東省辦理積谷情形疏》中說：“自勸辦以來，據濟南等十二府州屬陸續稟報，邀同紳士按莊查造戶籍，

先盡殷富，次及農商，設法勸捐或聽量力而輸將或按地畝而酌派。截至本年正月止，計共捐齊谷614600余石。每州縣3000余石至14000余石不等”，“尚有捐未足額十余州縣，約至麥后均可一律報齊”。晚清山東重整倉儲，勸民積谷，對于救濟災民、恢復生產、維持社會穩定有著重要作用。

河渠的通暢對水旱災害的消弭具有重要作用，對易受黃河侵淤的河渠進行及時疏浚尤為必要。光緒二年(1876)，在丁寶楨的主持下，疏浚新舊泗河等河道。光緒中葉，山東巡撫張汝梅“請疏河道，浚溝渠以興水利，為農政本源”。時常遭受黃河侵淤的徒駭河、馬頰河等，多次被清政府疏浚。晚清山東加強了對黃河堤防的修筑與防護。例如長清縣于光緒九年(1883)，筑縷堤；光緒十年(1884)，筑遙堤。境內駐有長南營與肥北營兩個河防營，共計600余人。光緒三十年(1904)第5期《東方雜志》(內務)載：山東巡撫周馥為加強州縣官的責任心，上奏將黃河沿岸菏澤至利津的21州縣，“無論原缺繁簡，一律改為兼河之缺，歸三游總辦節制調度”。為培養治河人才，光緒三十四年(1908)，山東巡撫孫寶琦在山東設立河工研究所。

清末新政時期，政府大力提倡植樹造林，并對造林有功者進行獎勵。光緒三十二年二月二十二日(1906年3月16日)《大公報》載：山東巡撫“札飭工員作速沿堤種柳，以所種之多寡定勞績之大小”。宣統元年三月二十八日(1909年5月17日)《大公報》載：濰縣種樹“有能成活千株者，定行賞給功牌已示鼓勵”。由于政府的提倡和鼓勵，各地的植樹造林取得了可喜的成果。如光緒三十四年二月十三日(1908年3月15日)《大公報》載：夏津縣令勸民栽種雜樹45200余株，桑樹100余株。宣統元年四月二十一日(1909年6月8日)《大公報》載：高苑縣3年共栽樹145300余株。各地的植樹造林，對防風固沙、保持水土、涵養水源、調節氣候等起了一定作用。

晚清山東在微山湖西岸及登萊青地區等開墾了大片荒地。微山湖西岸地區的墾荒較早。咸豐元年(1851)，黃河在江蘇豐縣決口，微山湖西岸地區一片汪洋，后來，出現大片荒地。咸豐五年(1855)，黃河在銅瓦廂決口，魯西南一帶的災民紛紛來此墾荒種地。光緒十二年(1886)，魚臺“升科湖田地244頃23畝1分9厘1毫”。濟寧于光緒二十八年(1902)，實行湖田放墾征租；光緒三十二年(1906)。設湖田局，分為南北兩路。在官府的督導下，微山湖西岸等地區的大片荒地得以開墾。登萊青地區墾荒面積最大。光緒三十年(1904)第5期《東方雜志》(實業)載：棲霞縣開墾2000余畝，上地京錢2000文、中地1000文、下地200文。廣饒縣自光緒三十年(1904)設局招墾，放墾各等田地36 273畝2分，上等地每大畝京錢1200文，中等地1000文，下等地800文，共得租錢31700串零160文。光緒三十四年十月十六日(1908年11月9日)《大公報》載：沾化縣也放墾數萬頃荒地。利津縣開墾荒地最多。據光緒三十二年(1906)第10期《東方雜志》(實業)載：咸豐五年(1855)，黃河改道山東利津人海，河口地區淤積土地逐漸增多，到光緒八年(1882)，已有墾戶出入。縣署采取鼓勵墾荒政策，對所墾荒地收費較少。光緒九年(1903)，墾務總局設立后，逐漸實行按畝收租的辦法。光緒三十二年(1906)，利津縣共開墾荒地約計200000畝。大量荒地的開墾，擴大了耕地面積，增加了糧食產量，也提高了政府的財政收入，一定程度上增強了人們抵御自然災害的能力。

三、賑災救荒官員的腐敗

在晚清山東的官賑救荒中，有的官員虛報災情，粉飾欺蒙；有的肆意侵吞賑款，借辦賑乘機勒索大發橫財；有的治河官員則大肆侵吞、揮霍治河經費，使賑災救荒政策難以發揮切實作用，甚至人為地加重了災荒。

天災發生后，有的官員為了個人升遷，報喜不報憂，以歉為豐，粉飾太平；有的怕上報手續煩瑣、延誤時間受處罰而匿災不報，照舊征糧。光緒十九年(1893)，山東登、萊府屬，“上年春夏亢旱，秋雨連旬，寧海、萊陽、海陽、文登、榮城、即墨各州縣被災較重，地方官并不報災，征收如故”。光緒二十九年(1903)，山東福山縣知縣李舒馨“于該縣水災匿不稟報，仍行勒捐”。《山東省志·民政志》載：晚清時期黃河共決口57年次，但地方官僅上報了22年次。有的官員匿災不報而照舊向災民征糧，廣大災民不但不能得到切實的賑濟，也不能減輕負擔，使災民深受其害。

災歉之年，地方政府應按賑災救荒程序開倉放糧，辦理平糶，以平抑物價，賑濟災民。但有的官員借此機會中飽私囊，甚至勒索百姓。如咸豐七年(1857)，東平辦理平糶，“出糶倉谷二千五百石，東平所守御千總謝延恩盜賣一半入己，并借與該管軍民，勒令秋后加倍償還”。光緒十五年(1889)，平度州“知州徐頌鼎辦理平糶，委派州同徐彬、吏目汪景堯赴鄉查驗囤糧，徐彬輒借差任意索詐，贓款累累，以致民怨沸騰”。在賑災過程中，有的官員則克扣賑銀，中飽私囊，經過層層盤剝，災民并不能得到實惠。例如，光緒二十四年(1898)黃河決口，山東30余州縣受重災，但距省較遠州縣并未放賑，且“所派委員與首事人等勾通，從中分肥，領賑者不過一二，造具賑冊，倒填日月，百弊叢生”。有的官員甚至拒不放賑。例如，光緒十年(1884)山東福山縣發生水災，知縣唐肇武“領款未能照發”。

河工乃晚清犖犖大政，它不僅事關國計民生，還攸關漕運安危，國家每年都撥巨額經費用于治河，例如，道光二十一年(1841)“東河祥工，撥銀550萬兩”；道光二十三年(1843)，“東河牟工，撥518萬兩，后又有加”。但大量經費并沒有用于治河，而是被治河官吏貪污揮霍。《清史紀事本末》(咸豐時政)載：大量治河經費，“然實用之工程者，什不及一，余悉以供官吏之揮霍”。魏源也感嘆：“竭天下之財賦以事河，古今有此漏卮填壑之政乎?”大量治河經費被揮霍貪污，治河時當然就粉飾欺蒙、偷工減料。備料、河防、搶險等工序弊端叢生，不少官員紛紛對此進行揭露和批判。光緒二十五年(1899)，山東巡撫毓賢曾上奏：“辦工貴在得法，而立法先期除弊”。有的治河官員為了要求更多的撥款，不怕河之多事，而是苦于河之無事、希望大堤更快地坍塌，甚至人為地制造險工、破壞堤防。觀魯在《山東省討滿洲檄》中說，有些為升官發財的官員“每聚議曰：‘黃河何不福我而決口乎?則陰壞民所自筑堤防”。孫中山曾尖銳地指出：“治河有上計，防洪有絕策，那就是斬了治河官吏的頭顱，讓黃河自生自滅。”

晚清政府把傳統的賑災救荒政策加以運用和發展，采取了一系列救治、補救和預防措施，對救治晚清山東災荒發揮了積極作用，取得了一定效果。同時，一部分賑災官員腐敗的頑癥，又使晚清山東的官賑救荒措施大打折扣，這也是清政府覆亡的征候。盡管存在著官員腐敗行為，但清政府的賑災救荒活動仍在持續，傳統的賑災救荒程序仍在運作，我們不能以偏概全，不能因某些官員的腐敗而低估甚至否定晚清政府的賑災救荒活動與積極作用。在晚清山東，官賑救荒的主體地位和主導作用依然存在，官賑災救荒活動及其積極作用應當肯定。

責任編輯吳彤孫久龍