清代前期文官選任制度之演變

張振國

摘要：關于清代文官選任制度，目前學界大都根據光緒朝《大清會典》所載清后期的情況作靜態的概述，鮮有對制度在前期的演變過程作動態的考察。按照選任方式的不同，清代文官可分為兩大群體：中央京堂以上、地方布按以上高級官員和京官司員以下、外官道府以下中下級官員，二者在選任制度上的變化明顯不同。高級官員選任制度的變化主要表現在由會推和論俸推升制度改為開列具題，結合特簡授官，皇帝牢牢控制這部分官員的選任。中下級官員選任制度的演變，集中體現在從月選中分出以題缺為主要內容的留選制度，使中下級官員中的要缺，轉由各部院長官和地方督撫于屬員中揀選有才能者就近補授，具有一定的行政合理性。這兩方面的改變都分割了吏部的選官權力，并對清代政治造成了不同程度的影響。

關鍵詞：清代；文官；任官制度；開列；留選

中圖分類號：K249文獻標識碼：A文章編號：0559－8095(2009)02－0095－07

官員的選任是官制的重要內容，它不僅關系到朝廷對行政機構的用人安排和選官權力的分配。而且影響王朝的吏治，因此，歷代均至為重視，清代亦不例外，并在因仍明制的基礎上形成有清一代獨具特色的選任官員制度。關于這一制度，學界多有論述，但大都根據現今常見的光緒朝《大清會典》所載清后期的情況作靜態的概說，至于其在清代前期演變的過程，鮮有言及者。而后者正是前者得以形成的基礎，從這層意義上來說，前者更為重要。這點在文官方面表現得尤為突出。為敘述簡潔，根據清代官員的選任方式，大致可以把清代文官分為兩大層級性群體：一是中央京堂以上、地方布按以上的高級官員，一是京官郎中以下、外官道府以下的中下級官員。二者在選任方式上的差異非常明顯。本文分別考察這兩個層級的官員在選任制度上的演變，歸納其變化趨勢，并對其影響略作分析。

一、高級文官選任制度的變化——由會推、論俸推升到開列具題請旨

所謂高級文官，在中央主要包括內閣大學士、內閣學士，六部、理藩院尚書、侍郎，都察院、大理寺、通政司、太常寺、太仆寺、光祿寺、鴻臚寺、翰林院、詹事府、國子監等院、府、寺、監衙門的長官和副長官，宗人府府丞，以及順天、奉天兩京府的府尹、府丞等；在地方上主要是指各省總督、巡撫、布政使、按察使等。滿族統治者入關后，沿用明朝的選任制度，把這部分官員的選任按照級別高低和職掌因素分為兩種方式：會推和論俸推升。

所謂會推，即會同推舉，指官員職位出缺，先由吏部確定候推官員名單和會推日期，至期召集九卿、科、道共同商量。從中推舉二人，再由吏部擬定正(第一候選人)、陪(第二候選人)，具題請旨，皇帝在二人中選擇一人而授。其中正陪之次序，根據得票多少而定，得票最多者擬正，其次之人擬陪。由會推選任的官員極少，京官為大理寺卿以上大員，外官只有總督、巡撫，均為級別高、職任重要的官員。順治前期也曾令請旨開列具題，順治九年、十五年先后行會推之法。

論俸推升，又稱“單推”，指官員缺出，吏部從候選官員中選擇二人，擬定正陪請旨，皇帝從中選定一人補放。這實乃沿襲明代之“部推”。其中正陪之次序，則根據候選官員資格的深淺和歷俸時間的長短而定，資格最深、歷俸時間最長之人擬正，其次之人擬陪。前述高級文官，除由會推選用外，其余俱由吏部論俸推升而授。與會推相比，由論俸推升選授的官員級別檔次相對低些，職任也相對次要。二者相比，雖然都是擬正陪請旨，但選擇正陪人員時依據的標準、正陪人員的決定過程以及吏部行使權力的程度都不同。會推時，正陪人員是由九卿商討決定，吏部在其中只起到部分作用：而論俸推升中的正陪人員，是由吏部循資、論俸選擇，吏部掌握著重要選擇環節及權力。

會推本為集思廣益，擇優選才，但在執行的過程中流弊很多。誠如后來的上諭所說：“九卿、詹事、科、道，令其會議、會推，本期至公至正，務得其實。今閱九卿會議之事，間或不據實具議，草率茍且，因循而行。有此一次立議爭勝，以冀下次不與相拂而從之者；或有此一次將彼意中之人薦出，冀下次將其親朋薦出以相報者；或有薦其同年者，有薦其同鄉、親友者。”且易為一二有力大臣操其魁柄，“專擅以行”。此外，會推還頗不利于君權的發揮，皇帝只能在正陪兩人中選擇。權力行使的范圍很小，并且這二人是由九卿、科、道商討后決定的，其次序代表著眾大臣的認可程度，皇帝在揀選時不便輕易否決，應尊重他們的決議。故在多數情況下，皇帝會選擇擬正之人補授官缺，皇權的行使也就受到制約。明朝后期，皇帝怠政，這一矛盾并不十分突出。清朝皇帝勤政，乾綱獨攬，變更其制勢在必行。

康熙十年(1671)，即在清圣祖親政并鏟除鰲拜后不久，便取消會推制，行開列之法。《清朝文獻通考》云：

(康熙)十年，停止會推推升之法。順治九年議準，尚書、侍郎、都御史、副都御史、宗人府府丞、通政使、大

理寺卿、內閣學士、掌院學士等官俱由會推。至是停止，將應升轉各官開列具題。“開列具題”，又名“開列請旨”，簡稱“開列”，指吏部根據制度規定(一般是按《品級考》規定的應選官員的條件和次序)，開列應補、應升官員名單上奏請旨，皇帝認真考慮，從中指定一人而授。因上奏所用文書為題本，所以稱“具題”。

在開列具題時，吏部只是按照規定提供候選人員名單，不管有多少員，只要是符合條件的都要列入名單中；且名單上人員的前后順序也都是制度規定的，吏部不能任意調整。這與會推由九卿商討決定并帶有傾向性地擬定正陪相比，權力的變化非常明顯：除吏部外，九卿不再具有選任大理寺卿以上大員和地方督撫的權力，而吏部的權力也被削弱，僅僅是提供名單；此消彼長，君權則有很大的擴張，不僅揀選的范圍擴大，而且還可以根據自己的意愿挑選，不受正陪規制的約束。

康熙十年廢會推為開列請旨后，命吏部開列請旨，由皇帝選任的官員不斷增多，逐漸將應論俸推升的官員也全部納入開列請旨的范圍中，且有過之。康熙十年(1671)題準，國子監長官祭酒員缺，由吏部開列具題。⑥康熙十四年(1675)議定，詹事府長官詹事缺出，由吏部開列具題。康熙五十二年(1713)，令在外論俸推升之布政使、按察使、運使等員缺，由吏部通行開列，送皇帝欽點補授。雍正二年(1728)，定太常寺、光祿寺、太仆寺、鴻臚寺的長官(卿)和副長官(少卿)以及通政使司副使(副長官)等，俱由開列具題而授。最終，開列具題達至如下范圍：

大學士、尚書、左都御史、侍郎、內閣學士、左副都御史、通政使、大理寺卿、詹事、太常寺卿、府尹、光祿寺卿、太仆寺卿、通政使司副使、大理寺少卿、少詹事、鴻臚寺卿、太仆寺少卿、翰林院侍讀學士、侍講學士、祭酒、參議、光祿寺少卿，滿洲缺與漢缺皆開列具題；內閣侍讀學士，滿洲缺、蒙古缺、漢缺皆開列具題；滿洲缺之欽天監監正，漢缺之宗人府丞、順天府丞、奉天府丞及太常寺少卿、鴻臚寺少卿，亦開列具題。外官督、撫、藩、臬亦開列。

這樣，京官四品以上及五品中的較重要職官京堂等、外官督撫藩臬等三品以上大員，俱納人開列具題請旨選任的范圍之中。此外，翰林院、詹事府中的某些官員如漢缺侍讀、侍講、庶子、洗馬、中允，以及六科給事中等缺出，也由吏部開列具題

或引見。地方官員中，四品官的道、府這一層級的職官，一些職任較為重要者，也劃歸為開列請旨(詳見后述)。

與會推改為開列請旨相似，由論俸推升改為開列請旨，其間選官權力也發生了變化。論俸推升，由吏部根據官員資格的高低、歷俸的深淺提供兩人，擬定正陪請旨，這在選擇的范圍和次序上都對皇權的行使有相當程度的制約。而改為開列請旨后，吏部提供的候選人員不但增加很多，皇帝選擇的范圍擴大，而且其間的先后順序也都是制度明確規定下來的，吏部不能帶有傾向性地排列，皇權受制約的程度也大為減弱。但二者對吏部權力削弱的程度不同：由會推改為開列請旨，調整的是吏部、權臣、九卿與皇帝之間的選任權；而由論俸推升改為開列請旨，主要調整的是吏部和皇帝之間的權力，吏部的權力在較大范圍內被削弱。

綜之，會推、論俸推升改為開列請旨、開列引見等一系列制度后，在高級官員的選任權上，皇權大大強化，更何況皇帝還可“不俟開列具題”便“特旨補放”(即特簡)，而吏部則權力大大削弱。

二、中下級文官選任制度的變化——留選制對吏部“選缺”的分割

高級官員之外，還有數目龐大的中下級官員：京官，包括司官、小京官和筆帖式等。其中，司官主要是指郎中、員外郎、主事等，正五品至正六品。小京官，主要是從六品以下以至未人流這一階層的京官。筆帖式為旗人所任官，七品以下不等。外官，名目眾多，包括正印官、佐貳官、首領官、雜職官以及教官等。其中：道員、知府、廳同知、通判、知州、知縣等為正印官；府屬同知、通判，州屬州同、州判，縣屬縣丞、主簿等為佐貳官；布政司、按察司、府、廳等衙門經歷、照磨、都事、知事、理問、檢校，以及州吏目、縣典史等為首領官；府教授、州學正、縣教諭以及訓導等為教官；其余如倉庫大使、司獄、巡檢等則為雜職官。從六品以下之佐貳官(州同以下)、首領官和雜職官又統稱為“佐雜”。清朝入關之初，對這部分中下級官員的任用也是沿襲明制，主要由吏部以月選、掣簽的方式選任。康熙《大清會典》卷八《吏部文選司·漢缺選法》敘述當時按月定期掣簽選任的規定是：

除尚書、侍郎、京堂及翰、銓、科、道、內閣中書等官外，其余京官五品、外官道、府以下，俱于二十五日掣簽擬補。

同書卷八《吏部文選司·漢缺推升》所述：“其部、寺屬官，及方面、有司、佐貳、雜職缺出，匯齊掣簽”，也是這個意思。

月選，指官員出缺，無論多少，由吏部每月集中選任一次。月選之官缺即月選缺，簡稱為“選缺”，“選缺”是由吏部銓選之官缺盼特指概念。根據月選的時間，在雙月的選任稱為雙月選，在單月的選任稱為單月選。前者主要選舉一些初入仕和現任論俸應升之官，又稱為大選；后者主要選舉那些丁憂服滿、告病假滿、降革開復等候補人員，又稱急選。不管是大選還是急選，方式都為掣簽，即通過抽簽的方式決定某人補授某官之缺。

掣簽授官雖然在方式上“公平”，一定程度上避免了選官過程中的請托等等弊端，但只是為具有補缺資格的待缺官員分配一個官缺，并不能根據官缺的職掌需要，為該缺選擇合適的人選量才而授。才能平庸之人補授職務緊要之缺，使事務廢弛，效率低下；相反，能力出眾之員補授事簡之缺，則不能施展才華。于是出現了人才和官缺不相適宜的弊端。為補救這種弊端，自然便對吏部月選抽簽之法有所變通。職掌較簡之缺仍由吏部掣簽補授，而那些職掌緊要之缺，則由各該部院長官、地方督撫根據情況，于自己熟悉的屬員中揀選比較適宜該職任的官員，以題本的形式上報申請補授，不再歸吏部統一掣簽選任。這種由部院長官或地方督撫以題請補授的方式，可以統稱為“留選”。

留選多以官缺的形式作規定。以下對中央和地方分別敘述。

中央機構中的留選官缺主要是題缺。題缺，指官員出缺，由該衙門長官從屬員中，揀選有才能的低品級應升官員二人，擬定正陪，題請皇帝指定一人補授。其授官方式叉稱為“留補”，會典曰：中央機構這些中下級官員“凡題缺，皆歸本衙門留補”，或稱之為留授，而劃歸這種留授方式選任的官缺，則稱之為“題缺”。中央機構中的司官，最初，在全部實行吏部月選掣簽的同時，為因才任缺，也由各衙門長官將本屬下重要司官官缺，以題補或保奏的形式，于本衙門司官中量才更調。乾隆四年又明確，無論應題不應題之缺，均可由該長官酌量奏請補用，嗣因保題者多，歸吏部選者少，乃于乾隆九年確定題缺的數量范圍。乾隆九年(1744)規定：

嗣后，各部院堂官核明各司辦理事宜，酌定應題之繁缺，造冊送部，遇有員缺，準其保題。其余各缺，均歸引文給出的信息是，部院司官缺中，只有事繁職要者才定為題缺，由各衙門長官留選，揀員題升；其余各缺“銓選”，即仍為選缺，歸吏部月選。各部院在接到這一命令后，詳細查明，陸續呈報上來，除刑部題缺、選缺“準其咨二留一”外，其余五部題缺分別如下：

吏部文選、考功兩司，漢郎中、員外郎定為題缺，主事四缺內，二缺定為題缺，遏有缺出，于現任屬員內揀選保題；其余主事二缺，并稽勛、驗封兩司員缺，均歸銓選。戶部陜西、云南、山東、福建等司，每司郎中一員，主事一員，江南、廣東、廣西、貴州等司，每司漢員外郎一員；禮部儀制司，漢郎中一員，員外郎一員，祠祭司，漢員外郎一員：兵部武選司，漢郎中一員，員外郎一員，職方司，漢員外郎一員，主事一員；工部營繕司，漢郎中一員，員

外郎一員，都水司，漢郎中一員，員外郎一員，均定為題缺。余俱歸選(缺)。需要說明的是，以上題缺分布只是對漢缺司官而言，滿洲司官題缺則確定于乾隆十三年。限于篇幅，不再贅述。另外，乾隆年間的這次定制，也并不是將司官之題、選缺各自數量、比例的劃分最終固定，而是不斷調整，總的來看，主要是將一些司官從選缺中劃入題缺。司官之下，小京官中的某些品級相對較高、職掌相對重要或特殊者，如欽天監五官正、內閣中書等，也劃入此類，定為本衙門長官留補。中央各衙門中下級職官官缺，除題缺、選缺之外，還有調缺、揀選缺、考授缺，因所選之官具有特殊性，數量不多，且不明顯涉及吏部與各衙門長官之間選官權的劃分問題，于此不作贅述。

地方上，留選任官遠較中央復雜。為補救掣簽造成的人缺不相適宜的弊端，清政府在清初就開始嘗試令一些特殊地區、特殊職務的中下級官員，由該地方督撫于屬員內揀選人員，量才補授。如康熙二十八年(1689)，因楚、粵、黔、蜀四省中的黎平、茶陵、東川、平越等府、州、縣界連苗地，其員缺令該督撫于本省屬員中揀選題補。康熙二十九年，因河務甚為緊要。令管河官員，由河道總督揀選題補。康熙三十六年(1697)，因云南省元江、開化、廣南、廣西四府地處煙瘴，令該督撫于滇省郡縣中，選擇廉能素著、熟悉風土者調補或升任。雍正元年，令廣東、福建、浙江、江南、山東等沿海省份的督撫，將本省沿海地方州縣等缺詳加審酌，交部注冊，遇有缺出，由該督撫保題調補等。至雍正朝初期，逐漸形成了沿河、沿海、苗疆、煙瘴和一些邊地，如臺灣、瓊州等官缺分別由該省督撫扣留補授之例。

但地方官缺的留選，則是在雍正中后期和乾隆初期確定地方官缺之簡、要等級之后，才作為一種制度確定下來并推

廣實行的。地方正印官所管區域，以“沖”(“地當孔道”)、“繁”(“政務紛紜”)、“疲”(“賦多逋欠”)、“難”(“民刁俗悍、命盜案多”)四要素為標準，根據所占要素的多少，劃分為四個等級：一般而言，四項俱全者為最要缺，占三項者為要缺，占兩項者為中缺，僅占一項或一項都不占者為簡缺。道府州縣正印官官缺，便以所任道府州縣這四個等級，定為最要缺、要缺、中缺、簡缺。官缺等級劃定的同時，官員的任用方式也有很大的調整。第一步先確定五品以下的同知、通判、知州、知縣。雍正九年規定：

其同知、通判、知州、知縣內，督撫冊報沖、繁、疲、難四項、三項相兼者，令該督撫于現任屬員內，揀選調補，二項、一項及并非沖、繁、疲、難者，悉歸月分銓選。

其上的道員、知府，從《雍正朝內閣六科史書·吏科》來看，自雍正三年以后，就幾乎全部令吏部請旨補授，唯當時并未劃出哪些道、府為請旨缺。乾隆元年，則根據四字及繁簡程度，將道、府官缺劃分為請旨缺、選缺，規定：

道、府員缺，沖、繁、疲、難四項、三項者，開列缺單，請旨簡用；二項、一項者，歸于月分銓選。兩次調整的結果就是，道員、知府、廳同知或通判、知州、知縣中的一大批官缺從吏部月選的范圍內劃分出來，改由其他方式任用。其中，道、府占四字(項)、三字(項)的最要缺和要缺，由吏部開列缺單，報皇帝請旨簡用，為“請旨缺”。此前確定的沿海、沿河、苗疆、煙瘴等官缺和這一次確定的最要缺或要缺廳同知、通判、知州、知縣等，則為地方督撫留選。于屬員中揀選有才能者、量才補授，任官權力主要下放給督撫掌控。后來又根據候補官員資格的不同，把歸督撫留選的這部分官缺細分為“題缺”、“調缺”，由督撫揀選低品級官員升任的官缺，稱為題缺；于同品級官員中揀選人員調補的官缺，稱為調缺。中央留選的題缺相似，而又區分題缺、調缺，題缺是為缺選人，強調才能，而調缺不僅強調才能，更注重官員的歷練和行政經驗。道、府官，本來只有請旨缺和選缺，后來又規定，允許督撫根據地方情形，請旨將選缺中的某些道府改為題缺或調缺，據劉錚云先生從《清實錄》中的統計，嘉道同光四朝，共有十一個知府缺，經皇帝特旨，由部選缺或請旨缺改為調缺。

地方佐雜、教職缺，則與正印官的四個等級劃分不同。雍正七年，清世宗諭令：

各省佐貳、微員，有地方職掌緊要者，亦有新設、新移正需料理者，必須于眾員中，揀選才具稍優、熟練事務之人，方克勝任：著各省督撫，將佐貳緊要之缺查明具奏，交與該部注冊，遇有缺出，該督撫揀選，題請調補。……永著為例。

即根據職掌的重要程度，這類官缺劃分為一般缺和要缺兩個等級。一般缺仍由吏部月選，而要缺，各省查明確定后，交吏部注冊，再遇缺出，不歸吏部簽選，而改由地方督撫留選。開始確定時，佐雜要缺留選的方式為“題請調補”，旋于雍正十三年又加改動，定為：

各省佐雜要缺，均令督撫揀選，咨部調補。由部查明與例相符，將各員詳細開明履歷并督撫考語，按月匯題，俟命下之日，由部行文知照，準其補授。

即改為“咨部調補”。調補由“題請”改為“咨部”，權力的行使及其程序區別很大。“題請調補”，強調的是“題”，就是地方督撫必須把揀選調補的情況向皇帝呈報，由皇帝考慮后予以可否，作出最終決定。而“咨部調補”強調的是“咨部”，地方督撫只需要把揀選調補情況向吏部匯報即可，由吏部查核是否與定例相符即可確定，皇帝對這種大量的佐雜要缺人選，不再一一行使其最終決定權，而只是根據吏部的“匯題”做總體的批示。佐雜要缺由各該督撫留選，是咨部調補，不同于以題本向皇帝請示批準的題補、調補，這種咨部調補的佐雜要缺，官方政書稱“佐雜要缺則留”，本文也將它劃入督撫“留選”的范圍，但官方政書沒有給它定以缺名，為敘述方便，權且稱之為留咨缺。

由上可知，地方留選之官缺，根據官員資格和授官方式的不同，分為題缺、調缺和留咨缺。而請旨缺，只存在于道員、知府官缺中，其授官方式是，繁缺道府缺出，軍機處將備選的記名人員、候補人員，開具多人名單進呈請旨，由皇帝從中選定，應當歸在開列補授一類中，這在本文第一部分已經說明。軍機處進單上的人員，除該處奉旨記名者外，其余為吏部提供。而從吏部月選中劃出的繁缺道府，既稱為“請旨缺”，那么，其選官方式，或可稱之為“開單請旨”或“列單請旨”。

中下級地方官實行開單請旨、留選制度后，不同官員的選任在選任權的配置上也發生了很大變化，由前述選官程序、關鍵環節等情況的介紹可知，皇帝、督撫、吏部，在不同官員的選任上，權限不同。根據嘉慶《大清會典》所記嘉慶時期的狀況統計，道以下各機構的正印官中：較高層的道員，共82缺：其中64缺劃入皇帝選任的請旨缺，占78％；11缺劃為督撫留選的題缺、調缺，占13％；4缺為吏部選缺，占5％。另有3缺即4％為揀選缺。知府共182缺：其中102缺為請旨缺，占56％；20缺為督撫留選的題缺、調缺，占11％，；60缺為吏部選缺，占33％。廳州縣，包括直隸廳、直隸州在內，均無請旨，主要為督撫留選和吏部部選，少部分散廳理事廳為揀選缺，共13個。廳州縣中：直隸廳同知、通判共22缺，其中：督撫題、調缺為20個(包括直隸總督與順天府尹會同調補的四路廳同知)，占91％；吏部選缺為2個，占9％。直隸州知州共67缺，其中：督撫題、調缺54個，占81％；吏部選缺13個，占19％。散廳同知、通判共65缺：督撫題、調缺55個，占85％，吏部選缺為10個，占15％。散州知州、一般縣之知縣，共1440缺，其中督撫之題、調缺為401個，占28％。吏部選缺1039個，占72％。

以上數據，從形式上得出以下兩點認識：

1.道府以下的地方官中，皇帝主要對較高層的，實行其重點選任權，因而道、府缺大部分都劃歸了請旨缺，尤其是這一層級最高的道缺，78％都是請旨缺。府缺中的請旨缺，又基本是最要缺和要缺，只有中缺、簡缺才劃歸督撫與吏部。這與皇帝既要對地方數量龐巨的中下級官員的選任掌控，而其精力又有限有關，因而著重抓重要部分。

2.府、直隸廳、直隸州，在行政上屬于同一級別，其官缺中，直隸廳、直隸州劃歸督撫的題、調缺遠多于吏部選缺，分別為91％：9％、81％：19％，而府缺中，督撫題、調缺則少于吏部選缺，比例為11％：33％。散廳州縣級中，散廳劃歸督撫的題調缺多于吏部的選缺，比例為85％：15％，而散卅I、縣劃歸督撫的題調缺少于吏部的選缺，但劃歸督撫的題、調缺，主要是散州、縣中的最要缺、要缺，劃歸吏部的，主要是中缺、簡缺。以上選任權的配置，與清廷重視基層統治中的“親民官”有關，直隸廳、直隸州的長官都是親民官，因而直隸廳、直隸州的長官官缺，絕大部分劃歸督撫，而知府絕大部分不是親民官，而劃歸皇帝請旨缺剩下的中缺、簡缺知府，再配置給吏部的選缺反而多于督撫的題、調缺。散州、縣的數量巨大，因而劃歸督撫的，是其中的最要缺、要缺州縣，其余大量的中缺、簡缺州縣，劃歸吏部，以掣簽的形式選任，而不考慮被選任者的才能是否適宜所掣中的州縣。這種配置也進一步說明清廷對親民官選任的重視，以及皇帝在這方面對督撫的倚重，將

直隸廳長官、直隸州長官、最要缺或要缺的知州、知縣這些親民官的選任權，交給督撫，讓他們從其屬員中物色以選任，正是這種倚重的說明。清帝對州縣親民官的重視，也屢見于他們的諭旨之中。從劃歸督撫州縣題、調缺的再細分來看，調缺又明顯多于題缺，二者的比例為290缺：111缺，即2.6：1，表明清廷更注重選用那些同品級而有類似職歷、行政經驗較豐富、歷練的人員，以“調補”的形式充任這些“調缺”崗位，而不是從低品級中“題升”充任。再從調缺分布的省分看，江蘇、直隸、江西、山東、甘肅、四川九省，調缺又大大多于題缺，有的省分如江蘇、江西、甘肅、四川，基本是有調無題，這是否又表明清廷對這些省分某些方面管理的重視，如賦稅的征收、社會基層的鎮撫、治安管理等等，以將有這些方面能力者，調入定為最要缺、要缺的“調缺”州縣任職。

地方道府以下官員選任制實行改革后，皇帝對地方的掌控加強，尤其是道府官，皇帝仍根據其官品的高低、職任重要與否，不同程度地行使其最終裁定權。

督撫對其省內職官的選任權擴大且規范化，其權力甚至超過中央部院尚書、侍郎，中央題缺與地方題缺、調缺雖然都要請示皇帝，但在具體方式上有區別，中央題缺需要揀選二人，擬定正陪，題請皇帝指定一人；地方上的題、調缺只需提供一名候選人員，經皇帝準許即可。因此，從題、調缺的選任權力來說，地方督撫的權力比中央部院長官的權力要大些。

道府劃出請旨缺、道府以下實行留選制度后，吏部在地方道府以下官員的選任權范圍上大幅度縮小，留給吏部掣選的，均為中、簡缺，從“因缺選人”而言，選任制的這種變更，具有行政上的合理性。從留選制度看，吏部對留選官缺的選任也并非沒有職權，根據官缺的不同，其所行使的權力可分為兩種情況。一為對題缺、調缺的審核權。各部院長官和地方督撫的任官題本呈報上來后，皇帝會令吏部查核是否合例，然后再根據吏部查核的結果予以準否。二是對留咨缺行使核準權，地方督撫挑選的人員，須咨報吏部，吏部查核后而予準駁。

三、余論

清代官員趙翼曾指出：“明吏部權重”，的確，明代吏部在官員的選任上，不僅權大，而且權限范圍寬。清代由于廢除了會推、論俸推升制，又將吏部選缺不斷劃出請旨缺、題缺、調缺、留咨缺，其權力不斷被分割，與明代吏部相比，權限大為減小，也產生了諸多值得注意的影響。

明代吏部尚書、大學士中的某些權臣，通過掌握會推、部推等方式，而“操其魁柄”、提拔私人，結為黨羽、“黨同伐異”，產生諸多弊端。清代廢除這些選官方式，實行開列具題請旨，吏部不過是按照制度規定開具眾多應升應補的候選人，供皇帝選擇，“于是用人之權，歸于上”，高級、重要官員選任掌于皇帝手中，對防止權臣結黨擅政起到一定作用。

在地方官的選任上，將各級官府按照管轄之狀況而定以等次級別的做法，由來已久，漢唐以來歷代有之，但偏重于戶口及應征賦稅的多少，至清代發展為沖、繁、疲、難四字也即四方面衡量標準，劉錚云先生認為“這與歷代以人戶或田糧分州、縣大小的作法很不相同”。明代曾根據府州縣田糧多少、參以地理位置、軍事作用或治理難易，而定繁、簡之缺，因缺選人。清代在此基礎上，進一步以沖、繁、疲、難四字作考量因素，據此定出最要缺，要缺、中缺、簡缺四個等級，以作選任官員的參照，并分其為請旨缺、題缺、調缺、選缺，采取不同的選任方式，以量地授官、因缺選人，具有行政上的合理性，從而把中國古代地方官選任制度細致化、進一步合理化，是中國古代地方行政制度的一次重要改革與發展。另外。數量較大的中下級官員，通過這種改革，以掣簽選官的數量，也比明代大量減少。以掣簽選官，是為了候選者的“得官”，進一步說，它首先考慮的是候選者得官的利益分配，這是古代制度腐朽性的一種體現，清代掣選官數量比明代減少。具有某種進步性。

清代的督撫是頗具實權的封疆大吏，本省所管職官的留選，是其權力的重要組成部分。由于地方各級官職的繁簡、重要程度，以及定為何種缺，主要來自督撫的上報，其確定則要經過吏部的核查與議復，由皇帝最后批準。而留選諸缺之確定與劃歸督撫，又是對吏部選官權的分割，因而難免發生吏部與督撫之間在權力分配上的矛盾。《大清會典事例》及《清實錄》中多次出現的督撫報請將某府州縣官缺改為題、調缺，而吏部予駁的記載，就說明這點。就督撫方面而論，這種報請，既有出于合理確定某地之治理繁簡以因地任官之考慮，也不排除其擴大權力、謀私的可能。就吏部方面而言，確定這類報告是否合理，與維持保留本部權限的目的，恐也同時存在。總之，在這種改革的過程中，諸種因素的影響。使得該制度的制訂又不得不不斷地細化，各種限定或變通的細則也不斷隨之出臺，從而使這一改革制度得異常復雜、繁瑣。另外，這種改革后的制度又是一把雙刃劍，利弊并存。地方官實行留選制，以熟悉屬員情況的督撫從其中挑選較優者，以任繁要之職，具有合理性。但這種權力的賦予，也為督撫營私、加惠密近之人提供了機會，存在“假公而濟私，或因此徇情薦舉，意為愛憎，不論人才之當否，唯視缺分之肥瘠以授人”的弊端。所以，這一制度的實行效果，還要看執行者的具體情況，因人而異，與督撫的為官操守、道德有很大關系。制度上的這種缺失，也需要其不斷完善，制訂防止罅漏之細則，這也使該項制度變得異常復雜化。迨至晚清，中央對地方失控，銓法漸遭破壞，督撫擴展權力，任意選用私人為屬下。又造成私性集團性勢力。

致謝：本文寫作過程中，曾多次與導師杜家驥教授討論，形成共識。杜老師還提供資料、統計數據等。特此感謝。

責任編輯李洪權孫久龍