基于價值取向的資源型企業與地方政府績效評價比較研究

張錦高 陳明政

摘要：價值取向是績效評價的靈魂。資源型企業績效評價在生態化價值取向下逐步走向效益型、內涵式發展道路。我國地方政府績效評價尚處于探索階段，評價理論由企業績效評價演變而來。在服務型的價值取向下。績效評價能有效改善政府與社會公眾關系，，贏得公眾滿意。本文通過比較研究二者基于價值取向的績效評價，得出二者在績效評價方面的異同之處。

關鍵詞：地方政府；資源型企業；價值取向；績效評價

中圖分類號：F270.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2009)12－0074－03

績效評價的首要問題是價值取向的問題。“價值取向是績效評價的靈魂”。資源型企業是指“從事化石資源又稱不可再生資源(如石油、煤及金屬、非金屬礦產等)的勘探、挖掘、開采、加工、冶煉和銷售的資源制約型企業，其直接作用的對象是不可再生資源。”其作為國民經濟的主體，擔負著經濟、政治和社會責任；地方政府擔負著類似的責任。績效評價是指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對部門為實現其職能所確定的績效目標的實現程度，及為實現這一目標所安排預算的執行結果所進行的綜合性評價。同時，政府績效評價是由企業績效評價演變而來的。因此，通過比較研究其與資源型企業基于價值取向的績效評價，得出二者在績效評價方面的異同之處，能對資源型企業和我國地方政府的績效評價都有所啟迪和指導。

一、資源型企業和地方政府績效評價價值取向概述

(一)資源型企業績效評價價值取向

從理論層面上看，資源型企業績效評價價值取向是企業在特定的歷史條件下根據自身需要或追求所采取的思想和行為走向。資源型企業隸屬中央企業，在計劃經濟占主導的情況下，資源型企業首先確保的是政治目標的實現，其次才是經濟效益；資源型企業主要關心的是國家計劃完成情況，創造利潤不是首要目標。在市場經濟條件下，資源型企業為適應市場經濟的要求，從行政性組織向市場性組織轉變；同時其作為一個社會性組織，存在和發展都必須得到社會的認可，必須履行社會契約，承擔起社會責任。根據“價值取向——戰略選擇——企業績效”分析模型。資源型企業在追求社會責任和利潤的戰略選擇下，績效評價價值取向日趨生態化。生態文明是農業文明、工業文明發展的一個更高階段，是對現有文明的超越，它將引領人類放棄工業文明時期形成的重功利、重物欲的享樂主義，擺脫生態與人類兩敗俱傷的悲劇。

(二)地方政府績效評價價值取向

地方政府績效評價的價值取向是評價主體將地方政府作為一個社會行為組織對其行為結果和終極目標的基本價值判斷、價值確認和利益選擇。地方政府績效評價以績效為本，以服務質量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準，蘊涵了社會責任和顧客至上的價值選擇理念，是構建一種以社會和公眾需要為中心的服務型地方政府。這種地方政府實行的是一種“倒流程”式的管理，就像一座倒過來的金字塔，將塔尖指向社會和公眾，地方政府關注的焦點不再只是地方GDP，而是更多地對準社會和公眾的需要，地方政府的職能、行為、改革等都緊緊地圍繞著社會和公眾的需要來展開，一切都以社會和公眾為中心、為導向，將以社會和公眾的滿意度作為地方政府運行的最大使命。根據“價值取向——價值選擇——政府績效”分析模型，當前我國做出構建服務型地方政府的價值選擇，追求公共管理和公共服務職能建設，筆者認為地方政府績效評價的價值取向傾向于服務性。而政府服務性的對象正是全體人民，正如科學發展觀所指出的一切發展以人為本所要求的一樣。

“以人為本”是一個三維立體的概念，具有豐富的內涵。正確把握其內涵是將其作為價值取向的前提。

第一，空間上的含義。“以人為本”是指以“全體人民”為本，不僅包括城市居民，還包括農民；不僅包括富人。還包括窮人；不僅包括東部、中部人民，還包括西部邊遠地區人民。堅持以人為本，就是“使全體人民共享改革發展的成果”。

第二，時間上的含義。“以人為本”不僅要以“當代人”為本，還要關注“后代人”。當講到“公平”的時候，不僅要考慮當代人之間的公平，還要考慮代際之間的公平，即以不損害后代人的發展為前提。

第三，“以人為本”的內核。“人”具有多層次需要。堅持以人為本，既要考慮人的“自然”屬性，也要考慮其“社會”屬性。隨著社會不斷發展，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性不斷提高，民主意識也逐步增強，隨之政治參與的積極性將會明顯提高。因此，講到“以人為本”要避免“單邊物質傾向”。

因此，在地方政府績效評價的價值取向應堅持以人為本的價值取向就是要以我國最廣大人民的根本利益為出發點，既要考慮當前利益，也要規劃長遠利益，不斷提高和改善公共服務質量，滿足人們日益增長的多方面需求。

二、資源型企業和地方政府績效評價比較研究

(一)資源型企業和地方政府績效評價概述

績效是指某組織在一定時期內利用其有限資源從事某種活動所取得的成果。在經濟管理活動方面，是指社會經濟管理活動的結果和成效；在人力資源管理方面，是指主體行為或者結果中的投入產出比；用在公共部門中來衡量政府活動的效果，則是一個包含多元目標在內的概念。績效是客觀的，績效評價則是主觀的。評價某個組織在一定的期間所取得的成果是否達到預期的目的，在很大程度上取決于評價主體的價值取向。在傳統的企業和政府的概念理解中，企業被定義為單純追求利益的經濟組織，政府則被簡單定義為照章辦事的行政組織；企業和政府是兩種不同性質的組織，其績效評價沒有可比性。筆者認為，政府績效評價是由企業績效評價演變而來的，是企業績效評價在政府管理中的借鑒和發展，這種借鑒和發展，是由政府績效評價與企業績效評價具有的同一性所決定的。兩者績效評價的實質就是分析和評價實施一項活動的有效性，而且是基于預期目標的有效性。對于政府與企業的績效評價，就過程來說，它包括投入是否滿足經濟性要求，過程是否合規和合理，項目自身及其與環境、資源之間能否協調可持續發展：就結果而言，它又包括投入與產出相比是否有效率，行為的結果是否達到預期的目標以及預期產生的中長期影響。這里的影響既包括經濟的影響，又包括社會影響。所以從本質上說，企業和政府這種組織的本質屬性決定了政府績效評價和企業績效評價作為組織績效評價具有同一性，這種同一性主要表現在：以組織目標為依據；以規范化、制度化為根本；以組織行為分析為重點；以相關評價標準為基礎；以員工參與為條件。這五個方面的同一性，決定了企業績效評價可以借鑒和運用到政府績效評價中來。

除此之外，資源型企業是國有大型企業，作為國民經濟的主體，除了追求經濟效益，同樣追求社會效益，具有一般企業所不具有的社會性。地方政府績效評價相對于中央政府績效評價，體現的是微觀層面，考慮的更多的是地方性問題，而不是全國性問題。然而，地方政府與資源型企業畢

竟是性質完全不同的組織，同時資源型企業具有行業特色，地方政府具有政治性、公共性、復雜性等特點。地方政府績效評價不能也不可能簡單地將資源型企業績效評價移植到地方政府績效評價中來。地方政府與資源型企業績效評價相比較，地方政府績效評價具有更強的復雜性、艱難性和艱巨性，簡單套用資源型企業績效評價的方法或者拘泥于微觀層面的行為績效評價方法，盡管在微觀的技術層面上可以為績效的具體評價提供有用的工具，但在整體方面。卻難以完整體現地方政府的多元目標。

(二)價值取向、績效評價的比較

1資源型企業和地方政府價值取向、績效評價指標的比較

績效評價包括評價制度、評價目標、評價主體、評價客體、評價方法、評價標準和評價指標體系等方面，基于價值取向的績效評價則主要體現在評價指標方面。

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調。要深入貫徹落實科學發展觀，“堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設資源節約型、環境友好型社會”，把環境保護擺上了重要的戰略位置。從(表1)中可以看出，資源型企業作為大型國有企業，深入貫徹了黨中央的指示精神，超越了把利潤作為唯一目標的傳統價值取向，強調在生產和經營過程中對人的關注，強調對資源環境的保護，強調對社會的貢獻，以此來實現企業的可持續發展和社會的穩定。隨著世界經濟一體化和全球化進程的加快，資源型企業在獲得更大發展空間的同時，將不可避免使自己處于一個范圍更大、對手更強的競爭環境里。改革開放30年的實踐經驗告訴我們，在社會主義市場經濟條件下，企業只有科學地制定其發展戰略，并以此確定企業的發展方向、指導企業決策、指引企業的生產經營活動，才能避免成為經濟全球化的犧牲品，并在實現資源優化配置的前提下不斷地成長發展壯大。資源型企業的發展牽涉到自然、資源、環境、社會、技術、人力等眾多因素，也與政府政策法律條文等密切相關。地方政府績效評價則圍繞著經濟調節、市場監督、社會管理、社會服務四大職能展開。

新公共管理理論認為，服務型政府是企業化政府。企業化政府的主要功能是確立政府以“客戶”需求為中心的行為取向，以企業精神以及相應的政府治理模式提升其公共服務的績效。它將現代企業管理思想和管理方式引入政府運作過程，尤其是政府公共服務領域，把公眾當作政府的“客戶”，以“客戶”為導向，在企業化政府這一全新制度的激勵下，政府有可能得到更有效的管理和經營。從而使其提供的公共服務變得更經濟、更有效率、效能和效益，但是政府績效評價與企業績效評價存在著許多的差別。從圖中績效評價指標的比較可以看出，資源型企業績效評價指標大多數可以通過定量的指標來衡量；地方政府績效評價的核心是對其績效的認定和價值估量問題，其績效具有產出內容的非物質性，受益對象的非特定性、實現過程的非市場性以及獲益效果的滯后性等特點，績效評價指標大多數不能通過定量的指標來衡量。因此，借鑒資源型企業績效評價應根據地方政府績效的內在屬性和自身的特殊要求來選擇科學的績效評價方法和模式進行評價。

2地方政府相對于資源型企業績效評價的特殊性

在進行資源型企業和地方政府績效評價的比較時，考慮到地方政府的特殊性，是比較二者績效評價不同之處的關鍵，也是地方政府成功借鑒資源型企業績效評價的關鍵。根據(表1)，地方政府績效評價的特殊性主要有以下表現。

(1)投入產出。與資源型企業以經濟效益為績效評價的重點不同，地方政府的主要目的是向公眾提供公共服務，而不是盈利，但這并不意味著地方政府就不關注投入與產出。2004年，中國用了全世界31％的煤炭、27％的鋼材、7.4％的原油、40％的水泥、30％的鐵礦石。而創造的GDP僅占世界的4.4％。可以預見，隨著經濟增速加快，能源、水、土地、礦產等資源的消耗將不斷增加，資源緊缺的問題將日益凸顯。但在現實生活中，“粗放型”的經濟增長方式仍較突出，這種客觀事實造成人們對投入產出經濟效益的觀念淡薄，有些部門的負責人造成上千萬的損失卻照樣升官，然后堂而皇之的說沒有違反財經法紀。事實上，貪污可治罪。損失浪費卻讓政府手足無措。人們越來越意識到，建立科學有效的績效評價與管理考核體系，是改進投資效益、提高決策和投資管理水平的重要工具。在社會資源日益稀缺的今天，研究和建立行之有效的績效評價與管理體系，是貫徹和落實科學發展觀、構建和諧社會的必然要求。

投入是指地方政府提供公共服務所耗費的一切支出。包括政府內部運行成本和向外提供服務的成本：產出是指地方政府向公眾提供的公共產品、公共服務以及由此而帶來的其他效益，包括直接產出和間接產出。政府的產出具有以下特點：其一，政府的產出具有無形性。政府的產出大多數是無形的服務，而不是有形的可量化的物質產品，不可能形成一個反映其生產機會成本的貨幣價格，其質和量缺乏確定性和可度量性，如實現社會公平等。它不像企業那樣，利潤是最大的產出績效指標，其投資獲益率、資金周轉率、總資產獲益率、市場占有率等都有清晰的量化指標。其二，政府的產出具有間接性。政府的產出滯后于最終的社會效果，它通常是一些中間產品，它對最終產品的貢獻的程度難以量化。投入與產出是政府財務指標的一個重要評價因素，同時反映了政府從公眾處取得了多少社會資源，其為實現公共利益消耗了多少社會資源：還反映了地方政府的行政效能。因此，在財務指標上，地方政府要努力提高辦事速度，降低行政成本，實現最佳的投入產出績效，即以最少的投入獲得最大的產出。

(2)內部業務流程。內部業務流程是一組相關的結構化的活動集合，或者說是一系列事件的鏈條，這些活動集合或鏈條為公眾提供特定的服務或產品。在內部業務流程上，資源型企業表現出來的是內部管理過程的生態化，即運用生態工程手段和各種現代先進技術建立起來的對自然資源充分合理利用、廢棄物循環再生、多重利用，對生態環境無污染或少污染的生產經營過程。循環經濟是一種生態經濟。運用生態學規律來指導人類社會的經濟活動，其目的是為了保護環境，實現社會、經濟與環境的可持續發展。這是人類對人與自然關系深刻反思的結果。是人類社會發展的必然選擇。循環經濟的內在要求主要包括要符合生態效率。提高環境資源的配置效率。所有的原料和能源要能在這個不斷進行的經濟循環中得到最合理的利用。從而使經濟活動對自然環境的影響控制在盡可能小的程度。地方政府內部業務流程主要考察的是地方政府內部機構設置的科學性、業務整合的規范性、流程的實用性等，目的是構建廉潔、高效的內部業務流程，其效果的好壞由評價主體主觀決定。不像資源型企業，是否符合生態化的標準，其評價指標是客觀的。由于地方政府的業務具有一定的公共性，因此，對內部業務流程的評價是深入政府內部評價績效的關鍵，是地方政府績效分析和改進的重要依據，評價的關鍵是如何減少指標受主觀因素的影響程度。

三、結語

筆者認為資源型企業作為國有大型企業，地方政府作為地方的主管部門，二者績效評價的相同之處在于它要同時滿足社會和公眾的需要。不同之處在于，雖然都是社會和公眾兩個維度，二者在這兩個維度上的滿足程度不同，因此，績效評價指標的設置也不盡相同。毋庸置疑，資源型企業作為一個經濟組織，它追求的是經濟利潤，即側重財務指標的評價，在生態化的價值取向下承擔著社會責任。服務型地方政府是“以民為本”的政府，作為一個行政組織，它追求的是社會的公平、公正，即側重非財務指標的評價，在服務型的價值取向下兼顧了效率問題。