美國情報委員會關鍵報告：２０２５年美國不再獨大

楊少強　陳泳翰

這是一份由美國官方發布，對自己國家地位的最新預測：未來20年間，美國經濟相對式微，國際主導地位也會跟著弱化。

2008年11月，美國“國家情報委員會”(NIC)發表一份《2025年全球趨勢——轉交中的世界》(G10bal Trends 2025：A Transformed World)報告。報告中，國家情報委員會預測2025年時，“美國的支配力將減弱”。

美國國家情報委員會每4年編制一次報告，提供給包括美國總統在內的決策人士研判問題時的參考。上一次，也就是2004年，美國國家情報委員會公布的“2020年預測報告”(Happingthe Global Future：Report of the IntelligenceCouncil's 2020 Project)仍認為到2020年，“美國仍將扮演全球最重要的支配角色，其他國家則會放棄和美國一較高下的想法。”但2008年的報告卻有很大的修正。

由于這份報告是在美國飽受金融海嘯摧殘、奧巴馬當選總統后發表，可視為美國決策者日后如何重新定位美國的依據。現摘譯該報告第七章《多極化世界中權力共享》(Power-Sharing In aMultipolar World)：

未來15～20年，美國對國際秩序的影響仍較其他國家來得大，但它的權力將在多個強權國家并存的世界中減弱，不像過去數十年般呼風喚雨。因為美國的經濟相對式微，軍事力量也會跟著弱化，使美國的政策選擇，不再擁有過去那樣的自由。我們相信，美國扮演世界老大哥的興趣和意愿，也將因為美國選民重新考慮經濟、軍事及機會成本之后，受到更多的限制。

在這條道路上，美國將“第一次”與其他強權平起平坐。一個趨向于“多極化”(multipolar，多個強權國家并存)的世界，意味有更多的參與者加入，包括一些有影響力的非國家組織在內，而美國與其他強權則必須與它們展開競賽。當世界又回到以重商主義和資源民族主義為一貫手法互相對抗時，美國的盟友可能會減少。

美元風雨飄搖

在金融危機之下，美元顯得風雨飄搖。美元的空前獨大地位將衰落。在2025年以前，美元雖然還是龍頭，但卻必須與一攬子強勢貨幣平起平坐。這件事可能會隨著危機突然發生，也可能隨著全球重整的過程漸漸發生。美元的衰落將使美國面對真正的取舍，在外交政策的處理上，將被迫做出新的艱難選擇。

美元作為全球儲備貨幣的地位，給了美國不少特權，包括了自外于貨幣沖擊的風險，這讓美國可以維持偏低的利率。各國對美元的穩定需求，給予美國運用大規模財政赤字的特殊能力，而又不會遭到全球各經濟體的指責。

美元讓美國享有超過60年的好處，種種特權可能已經融入美國的思考太深，讓人幾乎忘了它的存在。雖然美元的國際準備地位不太可能通盤瓦解，其式微仍可能迫使美國，在達成雄心勃勃的外交目標和達成這些目標得付出的高昂成本間，做出取舍。

譬如當更高的利率、更高的稅賦和潛在的油價沖擊可能隨之而來，美國民眾恐怕就得盤算，采取強硬軍事行動可能導致的經濟后果。但若美國衰落下去，或者不愿采取行動，也會給那些希望美國扮演更重要角色的國家，帶來同樣的沖擊。另外，美國財政若需依靠外國強權以保持穩定，美國的行動自由也會縮減。

軍事力量仍無可匹敵

2025年時，美國仍將保有無可匹敵的軍事實力，特別是它將軍事力量投射到全球的能力，仍令其他國家望塵莫及。然而，美國的潛在競爭對手，將會利用美國在軍事及政治上已知的弱點，繼續嘗試運用不對稱戰略，以拉平彼此間的差距。

未來，先進國家可能會致力發展太空反制、網絡攻擊、資訊戰等技術，好在沖突發生前夕，癱瘓美軍作戰。一些競爭對手可能會直搗美國后院，對美國重要的經濟、能源、運輸措施進行網絡和惡意攻擊，削弱其利益。

此外，盡管美國仍擁有傳統武力上的絕對優勢，但國際間擁有長程導彈系統、核武器以及各種大規模毀滅性武器的國家越來越多，這會讓美國的對手及盟友同樣感覺到，若有危機發生，美國的行動自由將受到越來越多的限制。

美國傳統的軍事伙伴，尤其是以色列和日本，2025年時將比今天更缺乏安全感。它們的人口成長趨勢越來越不利，本身資源也匱乏，中東和東亞地區的軍備競賽又在加劇，若是對美國提供安全保護的能力有疑慮，這種不安感將更為強烈。

我們試著設定幾套劇本，設想各種可能的未來，但這每一種都暗示著未來美國的角色極有可能生變。

劇本一：沒有西方的世界

在這套劇本中，美國將退居幕后，其角色分量也將減縮。那些與動蕩不安國家為鄰者，必須建立或鞏固新的伙伴關系，例如在阿富汗問題上，中國、印度及中亞各國就有上海合作組織應對。當全球秩序裂解成區域集團(不同于昔日美、蘇兩極化分裂)，全球的經濟成長和全球化過程都很可能放緩，對如氣候變遷和能源安全之類的跨國議題，行動效率也將較為不彰，政治不穩定的可能性也將提高。

許多國家在全球化、經濟成長與環境破壞間，仍缺乏有效的權衡管理機制。這可能會讓國際社會在協力推動如經濟永續發展、解決強權糾紛的計劃上，比從前要來得更加困難。

劇本二：金磚四國互咬

2025年，由美國主導的第二次大戰后國際秩序將面臨重組。雖然“金磚四國”(俄羅斯、中國、印度、巴西)還不具備如德國、日本在19世紀末、20世紀初挑戰國際秩序的能力，但他們(金磚四國)在制定政治及經濟政策時，卻有自行其是的自由，不一定會遵守西方的規范。

在這套劇本中，大國間敵對情勢升溫，能源問題的不安也在攀升，中國和印度也有可能兵戎相見，北京會覺得美國有意偏袒印度。大國間硬碰硬的戰爭可以避免，但須仰賴第三方——巴西出面協調，并修補國際間的裂痕。假定金磚四國陷入失序狀態，美國的力量將大幅提高，但因為軍事沖突引發各國國內的動亂，民族主義狂熱將抬頭，國際體系仍免不了在跌跌撞撞中前行。

責任編輯袁紅