投融資體制改革：助推合肥“大建設”

在今年初的全國“兩會”期間，合肥市市長吳存榮在北京接受新聞媒體采訪時說，受金融危機的影響，一方面，財政要“勒緊褲腰帶”過日子;另一方面，為保增長，合肥大建設仍要“玩命地干”。同時他充滿信心地表示，合肥大建設“不差錢”。

吳存榮市長的信心來自合肥市目前運行良好的投融資體系，而這一體系的形成，源于3年前開始的投融資體制改革。

投融資體制改革“破冰”

一條條寬敞平整的道路，一座座臨空而起的高架橋，悄然興起的濱湖新城，合肥的城市面貌正在發(fā)生著日新月異的變化。過去的5年，是合肥市城市建設投資最多、規(guī)模最大、速度最快的五年，也是城市面貌最新的五年。尤其是近3年，按照“141”空間布局，合肥市開展了波瀾壯闊的“大建設”。奮力謀崛起、打造省會經(jīng)濟圈、實現(xiàn)又好又快發(fā)展，目前，合肥正處于一個由快速發(fā)展向跨越式發(fā)展的轉化期，對基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)的投資需求隨之加大。

城市化進程正以前所未有的速度，成為推動中國經(jīng)濟增長的重要動力。但對中國的大多數(shù)城市來說，改善城市面貌、優(yōu)化投資環(huán)境、擴大經(jīng)濟容量，建設資金從何而來一直是個難題。但合肥在自2006年開始的大建設進程中，不僅有效解決了這個難題，還形成了獨具特色的城市建設的“合肥模式”，而支撐這一模式的最直接動力，就是合肥的投融資體制改革。

“基礎設施建設不僅需要政府建設，也需要政府進行融資。”合肥市投融資管理中心副主任陳剛在接受記者采訪時認為，由于城市基礎設施的非競爭性、非盈利性、一定的外部效應，決定著非政府部門不愿、或無力投資于關系國計民生的基礎設施建設項目。

而且，基礎設施是處于“上游”的產(chǎn)業(yè)部門，投資必須適度超前，如果以政府當期的財力來確定基礎設施建設規(guī)模，必然會導致作為公共產(chǎn)品的基礎設施供給不足。

據(jù)陳剛介紹，2006年初，合肥市財政一般預算安排的城市建設資金4.87億元，其中直接用于城市道路等基礎設施建設的資金不到1億元，土地出讓金能夠用于城市基礎設施建設的資金也只有7.66億元。如此有限的資金規(guī)模根本適應不了合肥“大建設”的要求。

另外，以前的合肥，財政性資金是直接安排到特定的項目，除政府投資規(guī)模難以達到應有的水平外，基礎設施融資方式單一、規(guī)模小、融資成本高，又增加了政府負擔。同時，這些債務管理分散在不同部門，城市建設管理體制集項目立項、建設、融資、資金撥付、決算審計于一體，不利于政府風險的防范，也難以形成有效的監(jiān)督體制。這種城市建設融資方式已難以滿足“三大推進”對城市建設發(fā)展資金的需要，合肥也遭遇到“大建設”的資金瓶頸。

如何破解?為了保證“大建設”的順利進行，投融資體制改革勢在必行。合肥市委、市政府在2006年初果斷提出，對投融資實行統(tǒng)一管理，建立借、用、還一體化，決定、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的投融資管理體制，沖破合肥社會經(jīng)濟快速發(fā)展的資金“瓶頸”，并且將風險降至最低。

2006年6月12日，合肥城市建設投資控股(集團)有限公司(以下簡稱建投集團)應運而生。它由原計委所屬的建設投資公司、交通局所屬的交通控股公司、建委所屬的城建控股公司整合而來。其成立宣告合肥城市基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、重要行業(yè)和公共事業(yè)方面的投資和融資告別“多頭”管理。建投集團代表政府運營、管理城市基礎設施資產(chǎn)，并通過不斷注入優(yōu)質資產(chǎn)，提高融資能力。據(jù)市財政局副局長、投融資管理中心副主任、建投集團總經(jīng)理陳軍介紹，整合后的建投集團，注冊資本56.03億元，而截至2008年12月底，資產(chǎn)總額已達450.17億元，凈資產(chǎn)142.91億元。

事實上，建投集團只是整個投融資體制改革中的“一環(huán)”，在這個環(huán)環(huán)相扣的體系中，政府占據(jù)著主導地位，決策機制、執(zhí)行機構、融資總平臺、融資分平臺、監(jiān)督機構以及相關配套機制一應俱全，“規(guī)劃決策、項目執(zhí)行、審查監(jiān)督”之間相互分離，流暢運轉。

其中，市委、市政府成立的合肥市投融資管理委員會，由省委常委、合肥市委書記孫金龍任主任，作為投融資管理的決策層，對全市投融資工作進行統(tǒng)一管理，負責確定全市建設資金的投資方向，決策投融資工作的重大事項;成立投融資管理中心，作為管理機構，負責摸清政府債務家底，動態(tài)、跟蹤、融資活動協(xié)調融資工作中的問題，監(jiān)督財政性資金的使用;建投集團作為投副資的執(zhí)行機構，負責融資、投資及還款工作，代表政府行使出資人職責;縣、區(qū)也構建相應體系，實現(xiàn)投融資管理市、縣、區(qū)聯(lián)動。

為了加強資金監(jiān)管，財政、審計、監(jiān)察等部門還共同組成監(jiān)督層，依法對投融資行為進行監(jiān)督，建立政府投資項目責任追究制度。

至此，合肥市逐步建立起財政投入、資源整合和市場化運作相結合的多元化投融資體制，借、用、還一體化，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離。從目前合肥市投融資體制結構和運行情況來看，一個制度完善、運作規(guī)范，融資、投資、項目實施、資產(chǎn)形成和資產(chǎn)經(jīng)營一體化的運作模式已初步建立;投資決策程序化、投資主體多元化、融資渠道市場化、政府調控透明化的格局也已逐漸形成。

“輸血”大建設，改革效應顯現(xiàn)

“投融資體制改革，最直接的效果，就是使合肥市的整體融資能力大提升。”陳軍向記者表示。

據(jù)陳軍介紹，截至2008年12月，合肥市通過本級財力安排、政策性銀行貸款、商業(yè)銀行貸款等渠道，共籌資金278.8億元，其中:財政綜合預算安排支出資金85.57億元，占資金總量的30.69%;市場融資193.24億元，占資金總量的69.31%。三年來，“大建設”工程已完成515項、在建工程112項，工程總投資400億元，已完成投資320多億元，已建成道路總長587.97公里，橋梁68座。可以說，合肥市的投融資體制改革基本打破了資金瓶頸，有力地支撐和保證了“大建設”的順利進行。

“投融資體制改革為合肥帶來的成效，不僅僅是解決了城市基礎設施的建設資金來源問題”，陳軍說，“如同多米諾骨牌，投資體制的改革還帶來了一系列變化，盤活了合肥整個經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。”

一是防范了政府的債務風險。在政府債務管理由分散轉向集中、由隱性化轉為顯性化的前提下，初步建立政府債務動態(tài)管理機制，較好地防范了政府的債務風險。同時注重政府債務結構優(yōu)化，建立項目中長期融資制度，改變了過去以流動資金融資為主，財政當期還款壓力過大的局面。

二是降低了融資成本。通過創(chuàng)新融資方式，優(yōu)化融資結構，在國家基準利率基礎上實現(xiàn)項目融資利率下浮(總體下浮5%-10%)，僅此一項，就可節(jié)約資金13.45億元。

三是有力促進了招商引資。基礎設施的改善，環(huán)境的優(yōu)化，使合肥的招商引資大幅度攀升。繼前三年先后跨越200、300、500億元大關后，2008年繼續(xù)延續(xù)高速增長勢頭，全年實際引進境內外資金927.4億元，同比增長62.3%。

更主要的是，隨著資金瓶頸的打破，“大建設”的順利實施，使得合肥在宏觀經(jīng)濟發(fā)展層面上取得了重要的突破。如，2006年GDP突破1000億元，提前四年實現(xiàn)了千億元目標;2008年實現(xiàn)GDP1664.84億元，省內經(jīng)濟首位度達到18.8%。2006年到2008年，合肥財政收入分別實現(xiàn)167.7億元、215.2億元、301.2億元，連跨200、300億元大關。隨著財政收入總量的不斷增長以及財政管理水平的不斷提高，同時又為城市建設融資的還本付息提供了強有力的保障，進一步擴大了融資規(guī)模，保證和促進了投融資體制改革的順利進行。2008年，在全國26個省會城市中，GDP、規(guī)模以上工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、地方財政收入4項主要經(jīng)濟指標增幅均位居第一位。

系統(tǒng)改革整體聯(lián)動

合肥市在投融資體制改革中并不是“單兵突進”，而是通過這一改革拉動了一系列相關配套的體制改革。

“統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)推進是合肥這次投融資體制改革的最大特點，也是改革成功的最大保證，體現(xiàn)了以孫金龍書記為主的合肥決策層的超前眼光和決策魄力。”陳剛對記者表示說，“投融資體制改革是一項系統(tǒng)工程，如果做得不好，配套改革跟不上，投入越多，浪費越大。”

據(jù)陳剛介紹，這些改革主要包括以下內容:一是把城市基礎設施的建設職能從建委剝離出來，建委主要負責項目前期準備、建設方案設計和建設質量監(jiān)管及竣工驗收等工作，重點局負責政府投資的城市基礎設施以及公益性項目的建設和管理。二是成立招投標市場管理委員會，整合組建招投標管理中心，作為市政府統(tǒng)一的招投標交易平臺。所有政府投資項目及國有資產(chǎn)交易必須通過招投標中心辦理，嚴格執(zhí)行“有效最低價”中標制度。三是成立土地儲備中心。由政府直接管理土地一級市場，并改革土地交易模式，對經(jīng)營性用地出讓原則上一律實行拍賣，確保土地增值收益集中在政府手中。與此同時，堅持“先拆違后拆遷”，實行“三榜公示”，道路拆遷成本大幅度下降;嚴格工程建設過程中變更審批，所有工程變更，必須嚴格實行“一支筆”審批制度;建立項目建設責任追究機制，實行“黑名單”制度;實行政府投資項目具體規(guī)劃、設計、立項、招標、融資、建設“六分開”，即由規(guī)劃局具體規(guī)劃，建委進行綜合設計，發(fā)改委審批立項，所有項目實行招投標中心統(tǒng)一招標建設，建投集團統(tǒng)一核撥資金，重點工程建設管理局組織施工，審計局負責決算審計。

通過這一系列的配套改革，進一步激發(fā)了發(fā)展活力，釋放了發(fā)展?jié)撃埽彩购戏实耐度谫Y體制改革一步步深化，有力地促進了合肥現(xiàn)代化濱湖大城市的建設。