行政復議改革北京探路

《行政復議法》頒布10年后，行政復議制度的實施已面臨十分嚴峻的局面，處于停滯還是發展的艱難選擇關頭。

33.59%——也就是三分之一多一點。

這是近年來全國各級行政復議機關的綜合糾錯率。

另一組數據是，我國通過行政復議化解的行政爭議每年約8萬件左右，近3年每年平均增長10%。國務院2008年共收到各類行政復議申請866件，幾乎比2006年的數量增長一倍。

在這兩組數字背后，是已經實行了10年的《行政復議法》。“行政復議方面的一些創新贏得了老百姓的認可，但苦于沒有現行法律依據。1999年4月出臺的行政復議法太滯后了，這使我們很著急。”黑龍江省一位行政復議人員曾這樣說。

正是在這樣的背景下，國務院法制辦主任曹康泰的一句“要適時修改行政復議法”，興奮了所有人的神經。

那么，已實施10年的行政復議法存在哪些問題?以北京市行政復議委員會為代表的地方政府創新實踐，為行政復議法的修改提供了什么樣的借鑒?

“大信訪、中訴訟、小復議”

行政復議作為行政救濟制度的重要組成部分，與行政訴訟、信訪制度一樣，都是維權的有效途徑。相對于行政訴訟而言，行政復議具有方便、快捷、不收費等優點;相對于信訪而言，行政復議具有法律程序保障，但現實中的行政救濟格局卻是，行政復議沒有引起尋求救濟者的青睞。

統計數據顯示，70%的行政糾紛，未經行政復議直接進入行政訴訟程序。而有的國家，復議與訴訟兩者之比近10∶1，甚至24∶1。同時，行政相對人通過信訪申訴的案件數量也不斷呈上升趨勢，而其中有相當比例的信訪案件本來屬于行政復議范圍，依法應當并且可以通過行政復議解決。

可見，行政復議案件少，并不是行政爭議發生的少，而是大量的行政糾紛沒有提起行政復議申請，更多的涌向了信訪，造成了更多的人“信‘訪’不信‘法’”。同時，也有部分直接起訴到了人民法院。許多行政相對人在行政復議與行政訴訟之間，之所以最終會選擇行政復議，也是由于行政復議是免費的，能夠節約權利救濟成本，而不是對行政機關自我糾錯的一種信任。

由此可見，我國《行政復議法》實施10年后，行政復議制度的實施已面臨十分嚴峻的局面，處于停滯還是發展的艱難選擇關頭。

那么，問題的癥結何在?

行政復議陷入困局的根源在于對行政復議公正性的懷疑，總認為行政機關自我審查，總有“官官相護”的嫌疑。行政復議制度作為上級監督下級的自我糾錯機制，其制度本身的缺陷使人們有理由懷疑復議的公正性，因為它畢竟違反了“任何人不能作為自己案件的法官”的自然公正原則。與人民法院的行政訴訟相比，法院獨立設置并依法獨立行使審判權，不受行政機關的干涉。

另一方面，目前階段更缺少專職的復議工作人員。據統計，我國有行政復議權的機關1.8萬多個，但地方三級政府的專職行政復議人員僅有1532人;區縣級政府專職行政復議人員平均只有0.2人，卻要辦理案件總量的50%，行政復議力量嚴重不足。

困局突破:行政復議的“北京模式”

如何突破行政復議的困局，北京市在全國率先創出了一條新路，這就是走專職和兼職相結合的行政復議委員會道路。

2007年11月14日，北京市成立了行政復議委員會，作為北京市政府負責審議行政復議案件、指導行政復議制度建設的審議機構。行政復議委員會由主任委員、常務副主任委員、副主任委員、常任委員和非常任委員組成。第一屆行政復議委員會由28名委員組成，遴選任命了北京部分高校、研究機構和國家部委的18名知名專家學者為非常任委員。

作為市政府處理行政復議案件的審議機構，行政復議委員會通過召開行政復議案件審理會和全體會來開展工作，對重大疑難行政復議案件進行會審、會商，并最終將審理結果上報市政府。行政復議案件審理會由9名委員組成，主要負責審議市政府行政復議案件。

行政復議委員會的最大亮點在于具有相對獨立性，是一個隸屬于市政府的專業組織，凌駕于各部門之上。在這個復議委員會里，從社會聘請的專家學者占了大多數，筆者屬于其中之一，委員都比較超脫，站在第三方立場發表意見。因為案件審理會中非官方的人數多，按照少數服從多數的原則，專家學者的意見成為主流觀點，當事人都感到比較公正。正如國務院法制辦復議司呂錫偉司長所說:“為什么還要強調社會專家參與呢?就是要強調社會公信力，讓老百姓知道不是行政機關關起門來解決爭議。”輿論普遍認為，吸收社會專業資源實行專家審議、科學斷案，有利于進一步消除人們對行政復議“官官相護”的疑慮，增進申請人對案件裁判結果的認同。

“北京模式”得到了國務院法制辦的肯定，2008年9月，國務院法制辦發出通知，明確在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個省市，開展行政復議委員會試點工作。

深度探索:行政復議期待突破法律障礙

誰料想，制度創新卻遭遇法律障礙。

根據《行政復議法》及其實施條例，行政復議機構為行政機關負責法制工作的機構，專職復議人員也是政府機關工作人員，聘請社會上的專家學者擔任非常任復議委員，組成行政復議委員會是一種制度創新，但也是對《行政復議法》的突破。行政復議委員會的運作，從嚴格意義上講，是缺少法律依據的。

制度創新需要法律跟進，在最近召開的全國行政復議工作經驗交流會上，國務院法制辦主任曹康泰明確表示，要適時修改《行政復議法》，今后將通過設立行政復議委員會等方式，吸收專家學者等專業人士和外部力量參與審理案件，提高社會公信力。

如果修改《行政復議法》，需要從體制和機制上進行改革，主要是相對集中行政復議權，實行書面審理與調查、聽證會相結合的審理方式，確保審議機構的中立性，理順復議委員會和行政復議機構的關系等5個方面。

北京市行政復議委員會成立以來，在這5個方面進行了卓有成效的探索。北京市復議委員會由一名副市長擔任主任委員，法制辦主任擔任常務副主任委員，這樣復議委員會的復議決定可以直接以市政府的名義簽發。自復議委員會成立以來，案審會的復議意見，全部得到了市政府的尊重。

行政復議委員會是具體的案件審議機構，還是應當主要以解決行政復議中的疑難問題為主?現在的做法一是審查疑難雜癥，二是研究普遍性的問題，我認為這一功能定位比較正確。正常的行政復議制度下，行政復議應當承擔著解決行政糾紛的主渠道作用，成為向法院起訴的前置程序，信訪案件中的很大一部分以后也可以通過復議解決。

復議案件增加后，一般的案件可以由政府法制工作機構承擔，行政復議委員會只審議重大復雜的案件，主要工作是類似于法院的審判委員會，解決行政復議中帶有普遍性的問題，指導行政復議工作。為此，國家行政復議委員會與地方行政復議委員會要適當分工。地方行政復議委員會，負責解釋本級地方政府規章和其他規范性文件的適用問題，也可以通過編輯《行政復議案例匯編》，介紹案件基本情況、爭議焦點和分析意見，指導各級行政復議機關，供行政機關執法時參考。

(作者為北京行政學院教授)