殷久勇：政策性銀行有效彌補市場缺陷

最近學術界一直在爭論，國家開發銀行已經轉軌了，政策銀行失去了存在的必要?我不認同這種觀點。中國經濟發展不平衡，在發達地區，市場經濟相對完善的地方，可以是小政府大經濟，商業性銀行發揮較大作用。但在不發達地方，特別是傳統農業地區，就需要政策性銀行去發揮支撐作用。

政策性金融的誕生主要是彌補市場的缺陷，在沒有商業金融的地方發揮政策銀行的金融作用。三家政策性銀行的設立章程也明確，政策性金融機構不與商業性金融機構相競爭。在一些不發達的地方，本身的金融需求很大，而金融產品和金融投入非常稀缺，但一些僅有的商業性金融機構卻在源源不斷地把當地的存款吸走，在這種情況下，政策性銀行進入這些地方正好彌補了市場缺陷。以中國農業發展銀行(以下簡稱“農發行”)為例，全行1700多家縣級機構，全部設在傳統的糧食產區、農業產區和中西部不發達地區。在信貸投放方面，在松原地區將近240億的貸款中就占到了118億元，在黑龍江省全省信貸投放中更是排在第一位。

隨著經濟發展，政策性銀行自身也在進行改革，以農發行為例，當初設立的主要業務是作為糧食銀行，更確切地說是糧食收購銀行，專門就支持糧食收購。現在隨著國家新農村建設力度的加大，隨著統籌城鄉發展的戰略實施，農發行已經形成“一體兩翼”的發展模式，即以農產品為主，支持產業化和中小企業發展，支持農業基礎設施和農業的綜合開發并舉的政策性銀行。

針對政策性銀行如何發揮作用的問題。我認為，政策性銀行有它獨特的運行機制，主要有四個方面跟其他商業銀行相區別的明顯特征。

特定的信貸投向。以國家信用為基礎，承擔和執行國家政策性金融業務，支持縣域經濟和“三農”發展，農發行的所有貸款都是投向“三農”和中小企業。獨特的融資機制。農發行沒有吸收一份公眾存款，而是以國家信用為基礎發行金融債券，目前已發行近8000億的金融債券，用于“三農”領域和縣域經濟。這也是國家利用市場方式吸收資金反哺農業的特殊機制。實行特別優惠的信貸政策。僅松原地區，農發行貸款余額就將近120億，保證當地農民余糧的70%都能夠收到國家糧庫，既保證了國家的糧食安全，又保證了農民利益。農發行作為國家宏觀政策的杠桿，在當前所有金融機構都實行上浮利率的情況下，農發行對這“三農”的貸款都是按照基準利率，非常優惠。政策銀行除了追求貸款安全性和盈利性之外，更增加了一份社會責任。特色的風險控制和管理。“三農”或者其他縣域領域風險較高，但在監管方面，卻并沒有把政策性銀行和商業銀行區分開來，加之政策性銀行仍然面臨不良貸款的雙降壓力，同樣有利潤的考核目標。因此，要解決這些問題，就必須要采取特色的風險控制，所以我們所有風險控制就要通過實行最嚴格的貸后管理來控制。所以，農發行在收回資金貸款方面實行整個收購貸款的封閉管理，著重第一還款來源，看住庫存，銷售的時候除了必須合理的利潤之外，首先全額歸還銀行的貸款。當然，在中國目前的金融環境下，肯定不良貸款要相對高一些，但自從2004年糧食市場全部放開之后，我們整個的貸款風險控制還是非常不錯的。

一個地方政府其實就是一個大公司，這種情況下，建立政府、銀行、企業共贏的機制，還是要發揮地方政府的行政優勢、組織優勢。幫助銀行解決好信息不對稱的問題，改善信息不對稱下的銀行機制。當然，金融行業是有風險的，除了要建立好的金融環境，政府還要想方設法幫助金融機構化解風險。如果政府發展市場經濟比較完善，就由市場調節了，像發達地區，企業出問題，政府都說是企業自己的問題。而在不發達的地區，政府可以有很多手段應用。如果由銀行申請企業破產，損失將會更大。如果地方政府利用自己的資源協調組織利用企業優質的資產進行重組，可能對地方經濟發展的波動更小。

總之，一個地方的金融生態環境離不開政府、銀行和企業三者的合作共贏，政府要執行政府的職能，企業要按照現代的企業制度以及基本的素質要求來運作，銀行也盡可能把自己的盈利目標、風險目標和地方經濟進行合理的權衡。

(作者系中國農業發展銀行客戶一部總經理)