地方政府機構改革要因地制宜

從去年開始，以“大部制”為核心的中國政府機構改革全面拉開帷幕，目前國務院機構改革工作初步完成，各地政府機構改革正在啟動。圍繞著本輪政府機構改革、公務員隊伍建設等問題，本刊總編專門采訪了公共政策專家、清華大學公共管理學院院長薛瀾教授。

曹永剛問(以下簡稱聞)：改革開放以來，中國已經實施了六次政府機構改革，請問您怎么看待歷次政府機構改革?特別是這一次以“大部制”為核心的機構改革?

薛瀾答(以下簡稱答)：新中國成立至今，大約進行了十二次政府機構改革，其中改革開放以來，中國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年進行了六次規模較大的政府機構改革。這六次政府機構改革，都和一些重大的改革開放及政策調整措施相聯系，但主題一直是圍繞政府職能轉換的問題。對于這次以“大部制”為核心的機構改革，不少人覺得這次改革動作應該很大，但現在來看變動幅度并不大，這其實并不是一件壞事。第一，各個方面對“大部制”的內涵理解還不盡相同，還有一些問題需要進一步探討，在此之前不應倉促調整。第二，政府機構改革是傷筋動骨的事情，需要在平穩中進行，不宜變動太快、太大。盡管中國改革開放30年以來，社會結構、經濟環境、政府職能變動很大，客觀上要求政府機構及時做出相應的調整；但從另外一個方面看，國家的正常運行，也要求政府機構保持相對穩定?？v觀世界其他國家，政府機構很少有像中國這么頻繁的變動。現在，改革走過30年，一個社會主義市場經濟體制所需要的政府職能及其組織框架也越來越明確了，因此國務院各部委的組成和相應的職能應該有比較穩定的設置并且應該通過相應的法律形式固定下來。一些更細節的東西可以不斷調整。

現在很多人在議論政府機構改革時，都很容易把矛頭指向政府機構人員臃腫的問題，其實這個問題也需要作進一步深入細致的分析，而不能簡單的以偏概全的指責?，F在國務院很多部委行政編制僅有幾百人，這在很多從事公共管理的外國學者來看覺得難以置信，中國這樣一個大國，中央政府機構所涵蓋的職能與所擁有的人數并不匹配，這樣也就難免我們政策制定有偏差，也很難保證政令暢通和監管到位。與此形成對應的是我們很多地方政府倒是幾大班子齊全，人員機構比較龐大。所以，今后中國政府機構改革，適當精簡地方市縣區級政府機構應該是重頭戲。

這一次以“大部制”為核心的機構改革，重點還是轉換政府職能，有效化解當前政府機構重疊、職能交叉、政出多門的矛盾以及經常發生的權限沖突，有助于減少和規范行政審批，簡化公務手續和環節，提高政策執行效能。按照中央政府的要求，此次政府機構改革的核心是轉變政府職能，并要求加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，進一步下放管理權限，深化行政審批制度改革，減少行政許可。突出強調地方政府要更好地履行職責，增強地方提供社會管理與公共服務的能力。

問：目前中央層面的機構改革基本完成，現在地方正在進行機構改革，請問本次地方政府機構改革的關鍵點在哪里?

答：在過去的一年里，國務院機構改革的任務已告階段性完成，中國新一輪地方政府機構改革的進程開始提速。多年來，地方部門設置不合理、多頭管理、政出多門，百姓辦事難：行政審批手續繁雜，辦事效率低：行政運行成本高，政府自身費用過多；權力濫用，以權謀私等等，這些都是地方政府被民眾詬病最多之處，也是衡量機構改革成效的關鍵所在。新一輪地方政府機構改革也要以國家“大部制”改革為方向，以轉換政府職能為核心，但真正能取得改革成效，必須抓住這兩大改革關鍵點：第一，鼓勵地方因地制宜，結合實際改革創新。依據中央精神，這次改革既堅持原則性，又強調靈活性，為地方因地制宜改革預留了廣闊的探索空間。也就是說，地方機構設置沒必要完全照搬中央的機構設置，各地方設置方式也不一定完全一樣。比如，對有些從來沒有地震的地方來說就沒有必要設立地震局，或者知識產權局業務工作不是特別多的地方也可以歸并至科技局等部門。換句話說，機構設置不必面面俱到，但行政職能需要對接好，確保完成。北京市今年正式啟動的新一輪政府機構改革，就以民生和民意做導向，沒有完全對接中央的大部制改革，而是根據自身特點裁撤并設立了有關機構。第二，強調責權利相匹配，建設責任政府。這些年“行政問責風暴”時有所見，問責范圍越來越廣、問責級別越來越高。與此同時，人們已不滿足于單一的“風暴”，進而關注行政問責的制度建設。一方面，政府機構既然擁有相應的權力范圍和行政手段，就要求政府承擔起相應的責任，只有突出了責任，才能厘清權力的范圍。而另一方面，如果賦予政府相應的責任，就必須提供政府以相應的權力和行政資源，來確保其與責任相對稱。在資源和能力有限的情況下，就必須實事求是，明確政府最基本最核心的功能，并確保必要的行政權力和資源。對其它非核心公共服務則需要通過各種政策手段，動員社會資源來進行提供。

據統計，經過本輪機構改革，全國各省區市共減少副廳級以上機構80多個。2009年上半年將重點抓好省級政府機構改革方案的組織實施，把制定和完善省級政府部門“三定”工作作為實施雀級政府機構改革方案的中心環節。通過“三定”工作，把改革的各項要求落到實處，加快政府職能轉變，突出強化部門責任，著力理順職責關系。到2009年年中，省級政府機構改革應當基本完成，并同時啟動市縣級政府機構改革、提出改革的要求以及預案。按照中央部署，今后五年要加快政府職能轉變，深化政府機構改革，加強依法行政和制度建設，為深化行政管理體制改革的總體目標打下堅實基礎，到2020年，建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。

問：5月26日，《深圳綜合配套改革總體方案》發布，引起了社會的關注，特別是深圳市首先提出了在行政體制改革上要實現突破。請問您怎么看待深圳市這次富有創意的政府機構改革?

答：深圳市這次政府機構改革主要體現出兩大特點：第一，改變政府行政層次，由目前的“兩級政府、四級管理”逐漸變為“一級政府、三級管理”，最終取消區級政府，整合街道辦和社區工作站為市政府派出機構；第二，實施“行政三分制”，將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊，使權力相互制約，相互協調，從而達到防止公職人員濫用權力的目的，提高行政效率。第一方面，深圳市算是率先開始嘗試，其摸索的經驗今后可以為全國其它地方相應的改革提供借鑒。第二個方面，是這次深圳行政體制改革的又一次勇敢嘗試。幾年前，深圳曾經有過類似的改革，但后來無疾而終。這個方面的改革實際操作中難度比較大，需要將黨委部門之間、政府部門之間，以及黨委與政府部門之間職能重復或者相近的部門進行整合，涉及到幾乎所有部門利益格局的重新分配，無疑觸及到行政體制改革的最深處和最痛處。

新中國成立以來，政府機構改革似乎總走不出一個怪圈，那就是機構人員總是精簡——膨脹——再精簡——再膨脹，最終人員總數總是減不下來。究其原因，是因為政府事務并沒減，事務不減，機構減了也沒用，事務總得有人做。只有通過把一些事務從政府剝離出去，才能由大政府變成小政府，真正為政府瘦身。減事務的根本辦法，就是打破政府對公共權利和公共事務的壟斷，引入其它管理主體，有相應的機構能接過政府減下來的事務。比如進行社區自治，NGO、NPO的培育，事業單位的改革，委托、外包、購買服務，行業組織、社團組織的培育等等。

問：您剛才提到事業單位改革，這次政府機構改革也包括事業單位改革，結合國內外的情況，您認為中國事業單位改革該怎么搞?

答：隨著社會主義市場經濟的蓬勃發展，大多數產品或服務都能滿足大眾需求，但對事業單位所提供的各種我們認為是公益性的服務，如教育、醫療衛生、科技服務等，卻常常會聽到供給不足、價格昂貴、質量低下等抱怨。這種供需之間的巨大矛盾是事業單位改革的最根本動因。但事業單位改革會涉及近3000萬人的切身利益，因此改革也要穩妥進行，目前有些看法顯然不夠準確，如事業單位改革是政府甩“包袱”、事業單位改革必須全面市場化或全部公營化等。從更宏觀的角度看，事業單位改革是手段，最根本目的是要更好地發展由這些事業單位所提供的各種服務，使其成為中國經濟社會發展的新動力。

目前由于事業單位人員的工資收入、社會保險、職稱評定等問題，使得事業單位改革裹足難行，其實這些問題只是技術層面，解決起來并不十分困難，真正存在問題的首先是對政府、社會及個人的責任區分方面認識還有很大分歧。由事業單位提供的公益服務中，哪些應由政府負責、哪些應由個人承擔、哪些應由政府補助，還沒有取得共識，這是一大難點。另外，事業單位大部分要轉變成什么性質的機構?其中一部分會轉成市場環境下的純粹經營性企業，但大部分要轉成非盈利型組織，但我們現在對于非盈利型組織的發展建設和監督管理還缺乏一整套行之有效的制度和辦法。所以，不要指望能通過一項研究、一項政策或一個理想模式，就能把所有事業單位的問題都解決。我們希望有更多不同行業，不同地區的事業單位按照不同思路去嘗試。只有在對不同模式進行比較、借鑒后，才能真正做好中國事業單位改革這件大事。

問：政府機構改革的成功與否，除了組織機構建設以外，更重要的應該是公務員隊伍的建設。中國公務員隊伍實質上還是“鐵飯碗”，能進不能出。您曾在國外專門學習、研究過公共管理，請您從選拔和考核等方面談談公務員隊伍建設?

答：從全世界范圍來看，公務員隊伍都是相對比較穩定的，這是政府運行的基本要求。國外很多國家的公職人員分兩類，一類是政務類公務員，又稱政務官，一般是指由選舉產生或政府任命，具有嚴格的任期，與最主要的政府領導人(如總統或總理)共進退的公務員。這類公務員選擇面比較寬廣，按任期進出，主要負責決策性事務。另一類是業務類公務員，又稱事務官或文官，一般是指通過公開競爭考試，擇優錄用，無過失則長期任職，不與政府領導人共進退的公務員。這類公務員是主體，非常穩定，具體負責執行政策。

我國公務員隊伍比較寬泛，初級公務員進入的方式主要通過考試。一定級別上的干部選用的方式雖然靈活一些，但主要還是從政府機關、事業單位、國有企業等體制內不同系統來選拔。公務員基本上是終身制，沒有淘汰機制，體制外進來也不容易，這些都是中國政體和國情決定的。現在很多地方都在大力推行面向全社會的“公開招聘”和面向政府內部的“公推公選”，以力求使更優秀的人才進入政府管理體系和得到考核提拔使用：還有一些省市嘗試開展“聘任制”公務員管理，這些都是非常積極的做法，會對公務員隊伍長期建設帶來極為有益的影響。

問：這些年大學生熱衷報考公務員，您怎么看待這種情況?面對公務員隊伍不斷擴大的局面，您覺得公共管理教育的重點在哪里?

答：這個問題要一分為二的看。首先，應該說是好事，說明有更多的大學生愿意為公共利益服務，政府也有更多的機會挑選優秀的人才進入政府工作。此外，也可能有比較實際的考慮，如公務員崗位比較穩定，社會地位比較高等等。同時，也不能排除有個別大學生熱衷報考公務員看重的是公務員手中的權力。

對于這樣的情況，一方面要加強引導，另一方面也需要加強對政府行為的監督與制約，使得公務員手中的權力無法濫用。

10年前的1999年，國務院學位委員會批準在中國設立公共管理碩士專業學位，大大地推動了公共管理學科的發展，目前我們的教學體系與國外已經比較接近，能夠初步滿足中國公務員培訓提升的需要。與此同時，中國公務員隊伍整體素質與10年前比已經有很大的提高，尤其是學歷水平大幅走高。所以，今后在公務員的培養提高上，我們更需要訓練公共事務的實際管理能力以及培育公共服務意識和道德修養。

2000年12月24日，清華大學在國內率先成立公共管理學院。學院成立以后，我們把培養高級公共管理人才做為首要培養目標，主要招收公共管理碩士專業學位的學生以及學術性碩士和博士研究生。從2007年開始，我們也開始舉辦面向全世界的英文國際發展碩士項目。在實際培養過程中，除了專業課程學習外，我們也非常重視實踐教學和道德觀念的培養。在我們學院入門處就懸掛一塊“明德為公”的牌匾，這是我們公共管理教育的核心，也是公務員要銘記在心的從業宗旨。

鏈接：新中國成立以來歷次政府機構改革

新中國成立以來，國務院歷次機構改革：1951～1953年－1954～1956年－1956～1959年－1960～1965年－1966～1975年－1976～1981年－1982年－1988年－1993年－1998年－2003年－2008年。

改革開放以來，中國分別在1982年1988年、1993年、1999年、2003年和2008年進行了六次規模較大的政府機構改革。目前，國務院組成部門為27個。

1982年以來的幾次政府機構改革實踐，積累了一些寶貴的經驗：堅持以適應社會主義市場經濟體制為改革目標，把轉變政府職能作為機構改革的關鍵；堅持精簡、統一、效能的原則，把精兵簡政和優化政府組織結構作為機構改革的重要任務；堅持機構改革與干部人事制度改革相結合，優化干部隊伍結構；堅持統一領導，分級負責，分步實施，從實際出發，因地制宜地進行改革。

2003年的政府機構改革是一個轉折點。之后的政府機構改革，以科學發展觀為價值導向，以建設服務型政府為目的，以全面促進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設為目標，以全面履行政府的社會經濟職能為基本途徑。

2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議通過關于國務院機構改革方案的決定。這次國務院機構改革的主要任務是，圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環境管理機構，整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。