促進循環經濟發展的稅收政策調整取向

2008年8月29日。十一屆全國人大四次會議審議通過了《中華人民共和國循環經濟促進法》，自2009年1月1日起施行，開啟了用法制化手段推進我國循環經濟發展的新階段。稅收作為重要經濟杠桿，對促進循環經濟發展具有不可替代的作用。《循環經濟促進法》明確規定，“國家對促進循環經濟發展的產業活動給予稅收優惠，并運用稅收等措施鼓勵進口先進的節能、節水、節材等技術、設備和產品，限制在生產過程中耗能高、污染重的產品的出口”。當前，研究促進循環經濟發展的稅收政策，是一個重要課題。

循環經濟的內涵及特點

循環經濟作為一種新的經濟發展模式。尚處于探索和始創階段。循環經濟是一種有效利用資源和保護環境的現代經濟全新發展模式，從循環經濟發展的流程看，其生產、流通和消費過程都是以能源資源的減量化、廢棄物的再利用和資源化為目標，以減少資源、能源消耗和廢物產生為核心。以資源和廢物再利用、再循環為關鍵，降低經濟發展的能源、資源和環境成本，提高資源利用效率，保護和改善環境，實現可持續發展。

作為一種全新的經濟發展模式，循環經濟具有其自身獨特的特點和體系。第一。循環經濟是創新經濟。無論是在生產系統還是在流通系統，也無論是在能源、資源利用環節還是在循環環節，都必須以技術手段為支撐，增加經濟發展的科技含量，而科技含量的增加必須以技術創新為基礎，通過技術創新，減少生產系統的能源、資源消耗，降低單位產品的能源、資源和環境成本；加強廢棄物循環利用，拓伸產業發展鏈條，減少環境污染；用新技術對傳統產業進行技術改造，提高資源利用率。第二，循環經濟是清潔經濟。在生產、流通和消費領域，按照生態學發展規模，通過減少能源、資源消耗和“三廢”排放，循環利用生產廢棄物，實現生產過程和消費的清潔化，促進經濟發展與生態環境相和諧。第三，循環經濟是效益經濟。一方面，通過減少能源、資源消耗，節約生產成本，提高經濟發展效益；另一方面，通過清潔生產、資源綜合利用和廢棄物循環利用，提升企業綜合效益和產品附加值，降低環境成本，也有利于提高經濟效益。第四，循環經濟是人本經濟。通過發展循環經濟，有利于增加個人收入，提升個人消費水平和層次；有利于優化生存環境，促進個人身心健康；有利于創新環境的營造，人力資源優勢將得到充分發揮。

稅收對循環經濟發展作用的定位分析

循環經濟作為一種經濟發展模式，它既具一般市場經濟主體的特點，即以市場為導向，以追求利潤為目標，但又有其自身發展規律。即其自身效益的實現必須以資源節約和環境保護為前提，要實現這兩者的統一，既需要企業調控發展理念，轉換經營模式，更需要包括稅收等公共政策的支持和引導。

根據循環經濟發展模式的特點，我們認為，稅收對循環經濟發展的調控作用應主要體現在三個方面。一是利用稅收調控作用，鼓勵企業以資源投入最小化為目標，通過產品清潔生產而非末端技術治理，減少產品原料投入，最大限度地減少對不可再生資源的消耗；以替代性的可再生資源為經濟活動的投入主體，以期盡可能減少進入生產、消費過程的物質流和能源流，促進經濟持續穩定增長。二是利用調控作用，鼓勵企業以污染物排放最小化為目標，通過優化制造工藝來節約資源和減少污染物排放，減少廢棄物的產生，降低經濟發展的環境成本。三是利用稅收政策，鼓勵企業以廢物利用最大化為目標，通過對廢棄物的多次回收再利用，實現廢物多級資源化和資源的閉合式良性循環，提高資源物質循環的高效利用和環境同化能力，提高資源利用效率。據此，在制定促進循環經濟發展的稅收措施時，應堅持兩項原則：

第一。稅收政策應體現效益原則。包括生產效益和生態效益。在傳統的經濟發展模式下，效率主要體現為GDP總量或人均GDP的增長。在循環經濟發展模式下，效率不再簡單地表現為單純的經濟增長上，而應體現為經濟、社會、資源、環境的協調發展。因此，稅收政策要按照科學發展觀的要求，強化對經濟發展與資源、環境協調發展的同步調節，將保護環境和節約能源資源放在工業化、現代化戰略的突出位置，運用稅收手段，加快形成保護環境和節約能源資源的體制機制，改變資源低價、環境低價的狀況，促進可持續發展。利用減計收入、稅額抵免等稅收優惠，著力推進資源綜合利用和節能環保產業發展。對土地、礦產等稀缺性和不可再生資源，應提高保有或使用環節的稅賦，促進資源能源節約利用。對高能耗、高污染、高排放產業，通過征稅限制其發展，增進經濟發展與人口資源環境相協調。

第二。稅收政策應體現公平原則。稅收作為調控手段，應體現公平原則，通過適當的稅收制度設計，充分體現資源的價值，從而體現市場公平。同時，由于生產者和消費者的污染行為具有明顯的外部性體現，通過稅收方式，本著“誰污染誰付費”的原則，對污染者征收與其外部成本對等的稅收，以外部成本內部化的辦法，抑制和減少對環境的損害，維護社會公平。而對有利于資源節約和環境保護的企業、產品，通過稅收優惠方式給予扶持，從而矯正市場失靈，在市場公平基礎上實現社會公平。要體現代內公平和代際公平。自然資源有限，但市場的需求則是無限，當代人為發展經濟有可能對后人造成嚴重的資源和環境影響。稅收作為調控手段，應堅持可持續發展的要求，影響和引導經濟發展不應以犧牲后代的利益為代價，通過稅收手段，不僅對當前的外部性進行調節，還要對可能向后人傳遞的外部性進行調節，抑制損害環境的行為。利用稅收政策，強化對資源占有者、使用者的稅收調節，使資源占有者和使用者的稅收負擔，變得更加公平。

為促進循環經濟發展，國家陸續出臺了相關稅收政策，比如：企業以《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》規定的資源作為主要原材料，生產國家非限制和禁止并符合國家和行業相關標準的產品取得的收入，減按90％計人收入總額征收企業所得稅；企業購置并實際使用規定的環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的，該專用設備投資額的10％可以從企業當年的企業所得稅應納稅額中抵免；企業從事公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發利用、節能減排技術改造等環境保護、節能項目的所得，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅，等等。但是與促進循環經濟的要求相比，稅制設計不合理，政策覆蓋面窄，調節缺乏彈性。

促進循環經濟發展的稅收對策

大力發展循環經濟是十七大提出的重大戰略，是對傳統工業化“大量開采、大量消費、大量廢棄”發展模式的根本變革，是我國新型工業化道路的必然選擇。稅收必須按照循環經濟發展戰略，推進稅制改革，調整稅收政策，充分發揮其優化資源配置、鼓勵與限制產業發展等功能，促進循環經濟體系的形成和發展。

(一)改革現行稅制

第一，加快增值稅改革。在生產環節，加快增值稅轉型步伐，盡快將現行增值稅由“生產型”轉為“消費型”，在此基礎上，對企業引進節能環保技術、研究開發節能環保產品等發生的費用在計算增值稅時進行全額抵扣；對國家重點鼓勵發展的產業、產品，按照資源循環利用的程度給予一定時期的減免稅優惠；對部分資源綜合利用產品、節能環保產品實行增值稅即征即返等政策；對回收利用的資源如廢舊輪胎綜合利用等，允許按17％抵扣進項稅。鼓勵企業進行技術改造和技術引進，減少能源、資源消耗，提高資源利用效率。

第二，完善資源稅稅制。擴大征稅范圍，將森林、草原、灘涂、淡水和地熱等必須加以保護開發和利用的資源列入資源稅征收范圍，維護生態平衡，并為恢復生態平衡提供資金來源。調整資源稅計稅依據，由現行的從量計征改為從價計征，特別是對非再生性、非替代性、稀缺性資源提高單位稅額，限制掠奪性開采與開發。將各類資源性收費如礦產資源管理費、林業補償費、育林基金、水資源費、漁業資源費等實行費改稅，增強征收剛性。

第三，開征環境保護稅。征收環境保護稅是許多國家通行做法。根據我國國情，宜按照“誰污染誰負擔”的原則，開征環境保護稅。將征收范圍確定為污染物的排放，包括廢水、廢氣和排放的固體污染物等。為提高環境保護稅調控作用，還可以考慮實行差別稅率或累進稅率，即按照單位GDP或其他指標的污染物排放量，分檔確定稅率，單位指標污染物排放量越高的，其稅率越高。這樣可以建立彈性的稅收排污負擔機制，促進企業加快技術改造，減少污染物排放，從源頭限制污染。

(二)調整稅收政策

第一，調整消費稅政策。擴大消費稅征收范圍，在現行基礎上，將無法回收利用或難以降解的材料制造的產品、對資源消耗量大的消費品與消費行為等，列入消費稅的征收范圍。優化消費稅率，對資源消耗高、環境污染較重的行業和產品，以及不可再生和替代資源生產的產品，適當調高稅率。

第二，改進所得稅政策。對企業開發可節約資源、能源和使用廢物排放低的生產技術與工藝，以及在資源綜合利用的技術創新過程中，所發生的新產品、新技術、新工藝方面投入，在計算企業所得稅時給予據實扣除，并可考慮提高加計扣除比例。對企業購進提高資源綜合利用效率的先進設備，可允許縮短折舊年限。對資源回收產業可給予一定年限的企業所得稅全額減免，促進資源循環利用和減少環境污染。

第三，建立“綠色關稅”體系。綠色關稅包括出口稅收和進口稅收。進口稅收方面，對影響生態環境的進口產品，提高技術標準；對技術含量高的用于清潔生產的進口設備、儀器和技術，減征或免征關稅和進口環節增值稅。出口稅收方面，對高能耗、高物耗、低效率的資源產品和初級產品，提高出口關稅稅率，取消煤炭、原油、柴油出口退稅，改善我國產品出口結構，提高進口產品質量。

(三)建立財稅激勵機制

通過財稅杠桿，實行激勵機制，鼓勵循環經濟產業的發展。在供給方面，以技改項目貼息貸款及財政資金直接投入、獎勵等方式，支持企業加大節能環保技術、工藝、產品的研究開發，促進企業擴大節能環保產品的生產；在需求方面，加大節能環保產品的政府采購力度，對消費者購買節能環保產品予以補貼，刺激節能環保產品的消費。通過多種措施綜合作用，促進循環經濟產業快速發展，做大做強。