瑞金試水“陪訪制”

“陪訪制”就是要減輕上訪給官員考核帶來的壓力，暢通上訪的渠道。“陪訪”以后基層官員沒有信訪責任了，就不會去截訪激化矛盾。

江西瑞金正在努力與上訪群眾建立起一種新型關系。

瑞金象湖鎮綜治辦副主任朱娟紅體會到了這種干群關系的變化。4月30日，她接到通知，被要求凌晨3點去陪訪。有3名老人在所屬鄉鎮企業倒閉后，索要社保，未果，要去贛州上訪。“火車上沒座，我幫老人找座位。凌晨6點下車，我請老人們吃早點。”這是朱娟紅在基層工作10多年里，頭一次陪群眾上訪。

在瑞金，越級上訪、非正常進京上訪已困擾當地政府多年。瑞金連續幾年被江西省列為控制“赴京訪”重點管理縣。而2005年建立起的信訪考核制，也未起效。同時，基層干部為免被追責，采用截訪、花錢“息訪”又使干群關系陷入惡性循環。

“在這樣的背景下，瑞金于2008年11月推出‘陪訪制’。”瑞金信訪局局長鐘春林介紹，即規定鄉鎮或村級干部要陪同群眾上訪，希望把問題留在基層解決。

“赴京訪”重點管理縣之累

高明旭，瑞金政法委書記，分管信訪工作。對2008年底因一起非正常訪而赴贛州做檢討的事，讓他記憶猶新。

“那是殘奧會的最后一天，一個60多歲的老人跑去北京，在天安門前，找警察說要見國家領導人提建議。”高旭明介紹說，第一，老人建議取消糧食直補，因為他在外務工，家中的地給別人種了，他便領不到國家直補；第二，他建議取消村干部直選制度，因為村里選干部，小姓人少吃虧。“他老人家就為這去了北京，我就到市里做檢討。”

實際上，瑞金的赴京訪數量一直很大。

2005年和2007年，瑞金被江西省列為控制赴京訪重點管理縣。2007年，瑞金赴省上訪批次和人次在贛州18個縣市中排第一位。“省委常委、省政法委書記舒曉琴親自到瑞金去調研，幫助瑞金市委、市政府了解上訪的問題。”江西的一名官員說。

2007年9月，高明旭剛上任瑞金政法委書記，第一次接訪就從上午8點半到下午1點多，“屋內擠滿了人。”

對于造成瑞金信訪形勢嚴峻的原因，瑞金市委書記陳曉春認為，首當其沖是干部的原因。“干部作風不良、正氣不足，工作不作為、亂作為，處事不公平、不公正，引起矛盾，激發民憤。”陳曉春在2008年3月3日的信訪維穩會上嚴厲地指出，“歸根到底還是黨風不純、政風不正的結果，黨風不純則政風不正，政風不正則民風刁蠻。”

事實上，瑞金從2005年就已開始對鄉鎮部門干部實施了信訪考核制度。

瑞金信訪局局長鐘春林說，當時主要是對赴京、赴省和赴贛州的信訪量做出具體規定。超出規定的量，相關部門和干部就會在考核時被一票否決。鐘春林介紹說：“當年被否決的部門和干部不能評優。一個干部連續兩年信訪被否決，影響他的提拔和升遷。”

瑞金市的信訪考核制度不僅有鄉鎮、村，還覆蓋到各政府部門和事業單位。在瑞金市礦產資源管理局的一份信訪匯報材料上就可以看到，“相關信訪工作沒做好的，從嚴追究責任人的組織責任，同時還將納入年終單位和個人工作考核之中，嚴格執行‘一票否決’，并與兌現獎金待遇相掛鉤”。

除此之外，在2008年的鄉鎮綜治工作考評細則里規定：重大政治活動、重要節日時期，發生赴京上訪每人次扣2分，發生赴省上訪每人次扣1分，發生赴贛州上訪每人次扣0.5分。非敏感時期若發生非正常上訪，也要扣分。“年底，排名分數靠后的鄉鎮，要被通報批評。”朱娟紅說。

花錢“息訪”的惡性循環

瑞金的信訪追責制度在向基層覆蓋，而非正常信訪的現象也在基層出現。

云石山鄉負責信訪工作的紀委書記劉東華說，他在敏感時期處理上訪問題時，除了做思想工作外，還會采取其他措施。全國“兩會”期間，有村民想上訪，劉東華派人盯著他，不停地勸他棄訪。但是對方很執著。劉東華把他接到一個酒店，陪他吃飯，派干部陪他打牌，不讓他離開，直到敏感期結束。

“花錢買平安”，就成為嚴格的考核追責制下減少上訪的一個辦法。

也正由于存在“花錢買平安”的做法，一些鄉鎮的訪民便會選擇在敏感期上訪。

劉東華回憶，在調到云石山工作前，他在丁坡鄉綜治辦工作。當時該鄉有一個村民與鄰居打架，其妻被鄰居用鋤頭打傷頭部癱瘓。“兇手被抓到后判了刑，但是家里沒錢賠償。這個人就背著他老婆到處鬧，而且專門找敏感時期上訪。”劉東華說，當時沒辦法，只能每次給他一些錢，讓他不要去鬧。“他就靠這樣鬧，得了不少錢。”

九堡鎮也有這樣的老訪民，讓鎮長梁敏頭痛不已。1987年，當地整治城鄉環境，拆除了一村民的違章建筑。為此，該訪民開始長達21年的上訪。“我為此挨了不少批評。”梁敏說，去年敏感時期，為平息此事，鎮里承諾建一棟2層的小樓賠償給他。

“因為長期上訪，他成了名人，不僅自己上訪，還代別人上訪，收取代理費。”高明旭說。

過去對上訪采取的方法更多的是“堵”。劉東華也承認，在這種考核追責壓力下，過去截訪和堵訪很多。越去堵，群眾對基層干部越不信任，繞開基層政府和干部的越級上訪和群體上訪就越多。“這就是一個惡性循環。”鐘春林總結道。

變堵為疏

直到2008年，瑞金的信訪形勢并未朝好的方向發展。當年，瑞金仍被江西省列為三個控制赴京上訪重點管理縣之一。

“嚴峻的信訪形勢，已經成為影響瑞金社會穩定和政治安定的重要因素，已經成為給瑞金對外形象和經濟發展帶來不良影響的危害根源。”陳曉春在信訪維穩工作會議上說。

怎么辦?

2008年11月，瑞金市委市政府醞釀已久的“陪訪制”出臺。高明旭認為，陪訪做好了，把老百姓上訪的問題解決在基層，越級上訪就會減少。

瑞金市要求各鄉、村建立陪訪員制度，遇到村級不能解決的問題時，由村干部負責陪同信訪人到鄉鎮落實解決；在鄉鎮不能解決時，由鄉鎮干部負責陪同到市有關部門落實解決。如果信訪人同意，也可有干部代為上訪。

朱娟紅是象湖鎮綜治辦副主任，她說，自己都不曾想過會陪人去上訪，“在過去肯定是想辦法勸他們不去。”

幾名老人去贛州上訪前，象湖鎮曾約請了醫保局、信訪局、民政局等多個部門一同接訪，告訴他們并不在社保政策范圍內。“但他們不理解。”朱娟紅說，后來贛州市政府給予他們的解釋和鎮里說的一樣。老人原本還要繼續上訪，再三勸說下，才棄訪。但是，“火車票、吃飯及到瑞金后他們坐公汽回家的錢，都由鎮里承擔了。”朱娟紅拿著貼好的220元單據笑著說，鎮里窮，至今還沒給她報銷。

對于陪訪制，劉東華認為，陪訪員也能對受理信訪問題的部門構成一種監督。“過去訪民不懂政策，有些部門隨便就把訪民支走了，有干部陪訪，他們就不敢了。”

在鐘春林看來，陪訪制的最大好處，就是規范了信訪秩序。“比如赴京訪，如果去國家信訪總局，那倒沒事。要是去了廣場之類的非訪區，那就麻煩了。”鐘春林說，有熟悉信訪制度的官員帶領訪民上訪，就不會到非訪區，減少了非正常上訪。

在改革中走出尷尬

瑞金的陪訪制實行至今已有8個多月，但陪訪數量占信訪總量比例很低。

鐘春林提供的數據顯示：瑞金市第一季度接訪496件次，而陪訪自實行至今，僅有19件次。這是不得不面對的一個尷尬的事實。

6月17日、18日，這兩天從上午8點半到10點左右，瑞金市信訪局共接待訪民9批次。接訪員李明統計發現，這些訪民都沒有鄉鎮干部陪訪，且很多都沒去鄉鎮上訪而直接到市里的信訪室。“沒有聽說過陪訪，不知道，我也不想找鄉里，他們解決不了我的問題。”6月17日，象湖鎮訪民章健發說。

對此，鐘春林認為，目前陪訪制宣傳還不夠，但有些訪民不管怎么樣都不會找基層干部陪訪。

瑞金信訪局一名副局長分析認為，一些受訪部門和干部對待上訪的態度冷漠，或互相推諉，失去了處理問題的最佳時機，客觀上使得大部分本應在鄉鎮、村即可解決的矛盾，久拖未結，成信訪積案。

“所以，有些訪民上訪會繞開鄉鎮一級，因為不信任基層干部，也有些上訪就是針對鄉鎮存在的問題。”鐘春林認為，這些問題導致一些訪民躲著基層干部，陪訪也就難以推廣。

云石山鄉訪民梁慶山成為瑞金陪訪制的宣傳對象。但他對記者說，他也不了解陪訪制。

梁慶山在2004年開始上訪，其父曾因投機倒把罪入獄，而在1972年被改判無罪釋放。梁慶山認為根據1995年的國家賠償法，其父應獲賠償38萬。鐘春林說，國家賠償法規定1994年前的案例都按當時規定賠償，梁父于1972年獲得政府的80元和一些布票。

今年3月，梁慶山要赴京上訪。4月9日，他被通知去瑞金市見高明旭。“早上9點接到通知，我坐車到市委門口后，才見到村支書、鄉紀委書記等人。”梁慶山回憶說，當時不知道這就是陪訪，訪完了也不知道，后來看到新聞報道才知道。

這次“陪訪”后，梁慶山獲得政府補償2萬元。政府還給梁家辦了低保。“我認為這不是政府說的陪訪起了作用，而是我要去北京起了作用。”

為了推進陪訪，信訪局局長鐘春林已經醞釀出一個配套方案。

首先是調整原有的考核辦法：凡有干部陪訪的上訪，不作為一次越級上訪或不正常上訪記錄，不扣分，不影響干部的考核。“要是在過去，這幾個老人去贛州上訪，我們肯定要被扣分挨批評。但有了配套方案，這一次不算非正常上訪，就不會給我們造成考核壓力。”朱娟紅說。

“過去就是怕上訪所以經常截訪，現在我們要放開讓你去上訪，還陪你去，這讓有些訪民反倒不會惡意上訪了。”鐘春林認為。

此外，鐘春林還修改了官員的考核指標。他說，過去是以上訪次數來影響官員評優，現在更側重于解決問題，解決得好就不會影響年終考核。

鐘春林在配套方案中還要求加強信訪局的督力沖叉力。

他說，信訪局過去面臨這樣一個尷尬局面：接待訪民，把訪民反映的問題轉交給相關職能部門，然后督辦。但信訪局說話的分量不重，無力督辦。

為了有效解決這種問題，“我們現在要求，每用一個干部，都要征求信訪局的意見，有問題的一票否決。”高明旭介紹說。對于這項措施，鐘春林認為，“這個一票否決，讓信訪局對信訪問題承辦單位的督辦力度加大了，有助于信訪問題的解決。”

“無論如何，陪訪制目前還處在摸索階段，肯定有各種問題，這一切都要等日后再總結。”鐘春林說道。陪訪制的最終效果，還需拭目以待。