官員“三年之癢”

資金需要流動，但要防止出現(xiàn)流動性過剩。官員同樣需要流動，同樣也要防止出現(xiàn)“官員流動性過剩”。

婚姻有“七年之癢”一說，指的是結(jié)婚后7年會出現(xiàn)的一個不穩(wěn)定期。與“七年婚姻之癢”的變化非常相似的是，職場發(fā)展通常也是以7年為一個平臺，把“七年之癢”變成“七年一躍”來謀求新的變化。

步入21世紀(jì)以來，這個數(shù)字發(fā)生了一些變化，時間在縮短，“七年之癢”變成了“三年之癢”。現(xiàn)在的基層干部普遍覺得7年時間太久，都希望能夠“三年一躍”。當(dāng)前普遍存在的“一年干、二年看、三年等著換”現(xiàn)象，就是“官員三年之癢”的真實寫照。

官員“流動性過剩”

資金需要流動，但要防止出現(xiàn)流動性過剩。官員同樣需要流動，同樣也要防止出現(xiàn)“官員流動性過剩”。官員“三年之癢”現(xiàn)象說明，現(xiàn)在的官員流動性已經(jīng)過剩了。

官員流動性是否過剩，對照一下《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》就知道了。該法第五十八條明確規(guī)定，“地方各級人民政府每屆任期五年”。全國政協(xié)委員、中國市長協(xié)會副會長兼秘書長陶斯亮，曾經(jīng)隨機(jī)調(diào)查了我國150個城市。調(diào)查結(jié)果顯示，這些城市在2002年到2006年的市長任期中，更換了一次市長的城市有92個，占61.3％；更換了兩次的有38個城市，占25，3％；一直沒有更換的占13.3％，只有20個城市。在一些地方，官員調(diào)動過于頻繁、任職難以屆滿的現(xiàn)象比較普遍。

例如，自1993年至今，有9人先后擔(dān)任河北省邯鄲市長。2009年2月15日，54歲的郭大建當(dāng)選為邯鄲市市長。在他之前的8位市長，任期平均不滿兩年。

基層官員的流動性過剩問題則更加突出。在很多地方，不僅縣上“一把手”調(diào)動頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子更為突出，幾乎是一年一任，往往干不滿一屆。

“三年之癢”是對官員流動性過剩的典型性描述。“三年之癢”具體表現(xiàn)為“一年干、二年看、三年等著換”。“一年干”，即選上來第一年，面對剛剛接手的新工作，會把握機(jī)會，盡快融入進(jìn)去，大干一場，要出政績，對上對下都要努力證明自己的工作能力和為官品格，可以說這是為日后升遷奠定政績基礎(chǔ)的一年。

“二年看”，即邊干邊看。工作一段時間以后，有了一定實踐經(jīng)驗，對社會情況也有了一定了解，渴望有更大更好的發(fā)展空間，但是現(xiàn)實崗位又常常不能滿足其要求。這時就用很大的精力研究上頭，親近下頭，盡量不得罪人，這個階段更多考慮到個人的利益得失與職位升遷。

“三年等著換”，該作的貢獻(xiàn)第一年作了，該理的關(guān)系第二年也理順了，到第三年就只等著升遷了。工作應(yīng)付一下，“做一天和尚，撞一天鐘”，有時還“不撞鐘”，只求不出漏子，到換屆前的“關(guān)鍵時期”就開始忙著搞請客、送禮、拉票等不正之風(fēng)。

一位縣委書記用該縣修路的例子為“三年之癢”作了附注。在干部調(diào)整后的次年，這個縣幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都新修了路，而第3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆，全縣再沒有哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)修路。

“三年之癢”現(xiàn)象，對地方行政所產(chǎn)生的影響是非常惡劣的，嚴(yán)重影響到一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，影響到國計民生。其對官員工作心態(tài)的負(fù)面影響極大，助長了一些基層官員的“行業(yè)不正之風(fēng)”。

概括起來，主要有以下危害：一是助長“政績工程”，導(dǎo)致勞民傷財；二是助長權(quán)力尋租，極易滋生腐敗；三是助長“行政不作為”，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注升遷以致相當(dāng)部分時間不作為，干部觀望等待以致相當(dāng)部分不作為；四是助長“行政亂作為”，疏遠(yuǎn)干群關(guān)系，為社會不穩(wěn)定埋下隱患。

法規(guī)和制度的缺失

“官員三年之癢”現(xiàn)象的產(chǎn)生，與官員自身心態(tài)失衡、唯官唯上相關(guān)，更與相關(guān)法規(guī)制約的缺失、現(xiàn)行制度的欠缺、官員自身心理預(yù)期等方面的原因，密不可分。

法規(guī)制約的缺失，為“三年之癢”提供了制度空間。首先，法制觀念淡薄，程序法缺失，導(dǎo)致有法不依。法律明確規(guī)定：“地方各級人民政府每屆任期五年”，嚴(yán)格遵照此法，則無“三年之癢”。地方黨政官員，需通過《選舉法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等規(guī)定選舉、選拔出來，需要經(jīng)過嚴(yán)格的程序才能委以重任。官員任期未滿，就由上級頻繁調(diào)動，以致“三年之癢”盛行，這是領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念淡薄、實體法缺乏程序法保障的體現(xiàn)。

其次，法律法規(guī)相應(yīng)內(nèi)容缺失。現(xiàn)行一些法規(guī)條文，不夠嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一，給隨意調(diào)動官員留下很多變通空間。比如，在任期制的規(guī)定中，是一個任期還是多個任期，是部分官員還是所有官員適用任期制，缺乏明確規(guī)定。

例如，《中國共產(chǎn)黨章程》第三十六條規(guī)定，“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，無論是由民主選舉產(chǎn)生的，或是由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)任命的，他們的職務(wù)都不是終身的，都可以變動或解除。”這條規(guī)定是為了防止職務(wù)終身制，但由于沒有細(xì)化的任期規(guī)定，也就使干部經(jīng)常調(diào)動成為可能。

同時，現(xiàn)行制度的欠缺，也為“官員三年之癢”提供了制度空間。首先是權(quán)力過于集中。現(xiàn)行的組織選撥任用方式，極易導(dǎo)致地方黨政一把手在官員升遷任免方面的權(quán)力集中。致使一些地方官員覺得，自己的前途是把握在上級手里，所做的一切主要是為上級負(fù)責(zé)，唯上不唯民，故大搞形象工程、政績工程，專營升遷之道。

其次是官員委任制度。委任制度容易導(dǎo)致官員職位頻繁調(diào)整，它的存在極大地沖擊著選任制度，致使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)有意無意地用對待委任制官員的辦法，隨意調(diào)整選任制官員的職務(wù)。

最后，干部年輕化的制度化要求，變異為現(xiàn)實中的調(diào)動、升遷頻繁，否則無法避免被任職年齡“一刀切”。

如何止住“三年之癢”

“三年之癢”該如何撓癢止癢呢?處方就是體現(xiàn)社會主義民主政治要求的官員任期制和官員監(jiān)督機(jī)制。

任期制既意味著任期滿后必須離任，也意味著不到任期不得隨意離任，前者是為了增加流動性——不能賴著不走，后者是為了防止流動性過剩——不能頻繁變動導(dǎo)致無人負(fù)責(zé)無人干事。這是現(xiàn)代民主政治、責(zé)任政治的必然要求和體現(xiàn)。

2006年8月，中央發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》。這兩個規(guī)定從制度上對官員任期和交流進(jìn)行了細(xì)化和規(guī)范，強(qiáng)調(diào)要處理好官員任期與官員交流的關(guān)系。

這兩個文件的出臺，被認(rèn)為是相互聯(lián)系的“組合拳”。前者規(guī)定官員在任期內(nèi)保持穩(wěn)定，不要頻繁調(diào)動；后者則規(guī)定官員在任期結(jié)束后加快流動，防止產(chǎn)生利益結(jié)合。這是遏制“三年之癢”現(xiàn)象的努力方向，今后必須加強(qiáng)這方面的制度建設(shè)，既要細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，更要使其具有實踐操作性，加強(qiáng)配套保證措施。

同時，要建立民主監(jiān)督機(jī)制。堅持陽光行政，做到“陽光任免”，“透明任免”。堅持任期制，如需特殊調(diào)動，應(yīng)當(dāng)向選舉機(jī)關(guān)具體說明調(diào)動該官員的特殊原因和理由，并組織和接受選舉機(jī)關(guān)對官員工作民主評價。

2009年4月24日，全國人大常委會審議通過了全國人大常委會議事規(guī)則修正案草案。此次修正案草案規(guī)定，“任免案應(yīng)當(dāng)附有擬任免人選的基本情況和任免理由；必要的時候，有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍卮鹪儐枴！边@一變化是非常積極和正面的，今后必須加強(qiáng)這方面的制度建設(shè)探索，這是社會主義民主政治建設(shè)的必然要求。

另外，要完善官員政績考核體系，建立完善的官員任期目標(biāo)責(zé)任制度。當(dāng)前，民主政治在制度操作層面，往往比較容易演化為具有實踐意義的民主參與和民主監(jiān)督。應(yīng)公開官員職責(zé)，無論是人大選舉的官員還是委任的官員，都應(yīng)在確定的任期內(nèi)履行自己的職責(zé)。同時，建立監(jiān)督機(jī)制，對官員在任期內(nèi)履行職責(zé)、行使職權(quán)的工作行為及其個人行為進(jìn)行有效監(jiān)督，確保官員在任期內(nèi)有效地開展工作。

民主監(jiān)督可以遏制官員腐敗，又可以督促官員努力工作，履行其工作職責(zé)和政治責(zé)任，最大程度地壓縮“三年之癢”的負(fù)作用空間。