佛山“不開發區”試驗

改革開放30年，工廠林立的開發區成就了“佛山制造”的地位。而就在珠三角迎來新一輪快速發展之際，佛山卻作出了一個看似有悖常理的決定，率先建立“不開發區”，佛山正在改變什么?

珠三角首個萬畝湖泊——云東海湖在佛山市三水區開閘蓄水。2000年前波瀾壯闊的湖景，或將重現于桂山岐水之間。對外界而言，這次對云東海湖的整治別具深意：這是佛山市確立“環境再造”目標后的首個大型生態服務項目，也是對佛山市委書記林元和提出的“不開發區”概念的最好注解。

改革開放30年，工廠林立的開發區成就了“佛山制造”的地位。而就在珠三角迎來新一輪快速發展之際，佛山卻作出了一個看似有悖常理的決定，率先建立起“不開發區”。

從開發區到“不開發區”

上世紀80年代，佛山市下轄的三水區成立了云東海旅游經濟區，劃定“紅線”對云東海進行生態保護，不準在此興建工廠，讓云東海基本保持了原生態。按照規劃，云東海湖建成后，將成為三水經濟發展地標式的項目，成為佛山、廣東甚至全國響當當的生態名片。

遺憾的是，這樣的“處女地”在煙囪遍地的佛山已是屈指可數。尤其是佛山的陶瓷業、水泥業和中小型窯爐這些“喘著粗氣”的產業群，拉動著佛山在經濟發展道路上一路狂奔，也熏黑了佛山。

由于缺乏長期有效的規劃和約束機制，過度開發透支了佛山的環境容量。香港環保署與廣東省環保局提供的一份報告顯示，佛山是珠三角污染最嚴重的地區之一，不僅灰霾天氣的平均天數最多，二氧化硫等污染物指標也名列前茅。資源、環境和產業的種種桎梏，已經為佛山敲響了警鐘。

如何再現桂山岐水昔日的光鮮?廣東的為政者在思考。

2008年6月19日，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋在佛山調研時表示：英國倫敦曾經是“霧都”，泰晤士河曾是臭水溝；100年前瑞士環境也很差，但經過大力整治，環境都得到了明顯改善。佛山也要借鑒這些成功經驗，整治污染，再現環境美麗的佛山。

事實上，環境整治早已是佛山市委、市政府的共識。林元和到任佛山市委書記不到半個月，就強凋“一定使佛山青山綠地、藍天碧水”。此后在不同場合，林元和不斷地談到環保：“寧可失掉幾百億GDP，也要把污染治理好。”

但是，保護環境，絕非一兩句口號便能實現。在經濟和環境的博弈中，制度的價值逐漸凸顯。

30年前，佛山在開發區建設方面走在了全國前列，星羅棋布的工廠及其強大的集群效應讓佛山嘗到了“頭啖湯”的鮮美。而開發區政府主導、政策布局的扶持特性，也為佛山的環境保護工作提供了一條蹊徑。

2008年3月17日，林元和在佛山市高明區調研，要求當地一定要保證生態環境比別人“更優美”。而如何在“更”字上做文章?“以前一說到發展都要搞開發區，我們是不是可以反過來，搞‘不開發區’?”林元和表示。

作為“環境保護區”的另一種解讀，“不開發區”的地方實踐色彩更濃，推進的方式也更加靈活。2008年7月15日，佛山市委十屆五次全會正式明確了“不開發區”概念，決定加快制定“不開發區”規劃，加強“不開發區”內的生態環境建設，建立生態支持機制，促進“不開發區”生態環境保護。“不開發區”就此成為佛山發展的重要戰略。

向傳統發展方式揮手告別

按照規劃思路，“不開發區”是指涉及全市生態安全且具有比較優勢的重要自然資源，是城市戰略資源的重要組成部分。佛山的“不開發區”大部分位于三水與高明兩區，主要由生態林地、生態保護區、水源保護區和基本農田保護區構成，總面積將占佛山面積的三分之一左右。

作為對過度開發的糾偏，“不開發區”內將嚴格限制工業和房地產開發，但鼓勵在某些區域發展精品農業、旅游觀光業等。“我區45％的國土面積劃定為‘不開發區’，明確云東海等鎮街不發展工業，進行生態保護，力爭把三水區建成為珠三角的生態屏障。”三水區委書記宋德平說。

支撐“不開發區”由設想變為現實的，是佛山對粗放型發展的重新審視。“如果還墨守成規，還在通過拼資源、拼環境來換取GDP，最終必然會陷入經濟停滯不前甚至衰退、生態環境惡化、社會矛盾不斷的泥潭。”宋德平說。

“當年的開發區對地方經濟發展起了很大的作用，設立‘不開發區’也是當前一個迫切的現實需要，重點在于保護環境、保護生態，使生產、經濟、社會實現可持續發展。”宋德平這樣解讀“不開發區”的精神實質。

三水區的“轉身”，恰好呼應了“試驗田”的現實特點與需求。宋德平表示，三水沒有走“先發展，后治理”的老路，這個在第一波經濟發展浪潮中沒有趕在最前面的地方，在產業轉移、節能減排方面輕裝上陣，后勁更足，在生態經濟、時尚經濟等方面有更大的發展空間。

佛山市確定“不開發區”，促進地區經濟、環境和諧發展的做法，也吸引了相關專家的視線。廣東省社會科學院區域經濟研究專家丁力教授表示：“經濟社會發展要建立在環境功能的基礎之上，佛山設立‘不開發區’，給其他城市一個深刻的啟迪，就是要學會不開發、少開發、按生態要求開發。”

更令佛山市決策者欣慰的是。中央高層對“不開發區”的肯定。2008年4月，中共中央政治局常委、全國政協主席賈慶林在佛山澗研，當聽到設立“不開發區”時，賈慶林對這個第一次耳聞的概念表現出極大的興趣，當場要求了解更詳細的思路和方案。

“不開發區”的取舍之道

從字面上看，“不開發區”很難一下子產生GDP，甚至與傳統意義上的“發展”背道而馳，這似乎給“不開發區”的發展前景蒙上了一層理論陰影。

“目前值得思考的問題是，劃分出的‘不開發區’，有沒有發展的需求?居住在這里的人有沒有改善生活的需要?‘不開發區’能不能真正滿足這種需求?”佛山市政府專家顧問團成員、中國城市規劃學會常務理事、秘書長石楠發問。

“‘不開發區’決非‘不發展區’，只是發展的方式要轉變、發展的模式要優化。”林元和強調指出，對于“不開發區”來說，以農業為主導的區域經濟，可能在發展速度上比較緩慢。“目前重點工作是抓好科學規劃定位，分類指導，落實好補償機制，讓保護者得到實惠。”

為保障“不開發區”的可持續性，佛山擬探索一系列財政補償機制，作為必要的利益協調手段。佛山市政府正在出臺政策，每年投入6億元對“不開發區”的土地給予每年500～800元的農田補償。開發區也將通過財政支付轉移等方式，實現生態補償、產業轉移補償和人口轉移補償，借以回饋“不開發區”，分享發展帶來的好處。

事實上，“不開發區”對高污染企業的關停并轉，并沒有堵住當地的發展之路。“對大塘鎮來說，關閉水泥廠有陣痛期，但為優質產業發展騰出了新的空間。全鎮已有近200個工業項目投產或在建。依靠這部分增量，關閉水泥廠損失的1000多萬元稅收很快就能補回來。這樣的取舍，值!”三水區大塘鎮黨委書記莫少飛說。

為了進一步將生態資源變成資本，把生態效益轉化為經濟社會效益，佛山市開始醞釀對“不開發區”進行“綠色加工”。云東海街道黨工委書記張宗會表示：“云東海大湖建設將進一步融入時尚文化的元素，邀請國內外知名設計單位進行大湖景觀設計。未來將主要發展旅游、高檔酒店、會展等具有先進時尚元素的高端現代服務業。”