加強人民銀行內部會計控制

一、對人民銀行內部會計控制的幾點認識

(一)關于內部會計控制的專業屬性

一個單位的內部控制包括很多方面，每個部門都有內部控制問題，內部會計控制只是其中一個方面。研究內部會計控制，既要考慮內部控制的共同屬性，又要考慮其特有的專業屬性。內部會計控制的專業屬性是由會計工作的專業性、程序性、技術性特征決定的。會計是以資金活動為對象的反映活動，反映過程同時也是監督過程，會計處理過程的規范性、合理性、相互銜接和制約至關重要。因此，完善內部會計控制:一是要強化過程控制的觀念，使控制手段覆蓋會計業務處理全過程。二是要強化資金控制，切實使資金安全得到保障。三是要以人為本，加強對會計人員會計行為的管理與控制。歸根到底，內部會計控制要能夠使會計更好地行使反映和監督職能。

(二)關于內部會計控制的目標

內部會計控制的目標包括兩個方面:一是要規范會計行為，即開展合規性控制;二是要實施風險管理，即開展風險性控制。這兩個方面不能偏廢。規范性會計行為的控制是會計基礎工作，會計基礎工作做不好，會計風險管理就是“空中樓閣”，也不可能做好;基礎工作千頭萬緒，缺乏風險管理意識，“胡子眉毛一起抓”，資金安全關鍵環節管理不到位，同樣可能出現資金風險。因此，我們必須始終不放松基礎工作管理，在做好會計基礎工作的前提下，著力做好會計資金風險防范工作。要對風險點進行研究，搞清楚當前會計核算中到底有哪些風險點，這些風險點隨著業務的發展和變化，在形式和內容上發生了哪些改變。提出一些相應的控制措施，有效控制會計風險。

(三)關于內部會計控制的重點

控制資金風險要著重從幾個方面來考慮:一是要控制管理風險，完善會計管理體制、機制和相關制度，避免會計管理人員在管理中出現疏漏、過失和舞弊行為。二是要控制業務風險。銀行會計記錄、反映貨幣資金運動，銀行會計核算標準的選擇是否恰當、銀行各項業務賬務處理手續是否科學嚴謹、會計核算流程是否合理完備不僅影響到能否真實完整地記錄和反映貨幣資金運動，而且可能影響貨幣資金的安全。隨著人民銀行業務發展，人民銀行面臨的風險的形式和內容都有所變化，目前，要突出加強銀行賬戶、準備金存款、本外幣資金清算、公開市場操作、金融衍生交易等業務核算的風險管理。三是要控制操作風險。一方面，要建立科學嚴格的操作流程，并不斷改進完善，堵塞漏洞，使會計業務人員有章可循，沒有作弊機會;另一方面，必須要求會計人員嚴格執行操作規程，避免違規操作。四是要控制道德風險。主要是要加強對人的管理。人的問題是所有風險問題中最核心、最主要的問題。所有的事情都要人去做，道德風險問題不解決，其他風險是很難控制的。

(四)關于內部會計控制的制度安排

目前人民銀行內部會計控制制度是基本健全的。人民銀行會計基本制度處處體現了內部控制，基本制度里對各主要業務的風險點都有控制措施。會計基本制度之外，人民銀行還制定了大量業務核算辦法和專項業務管理規定，這些辦法和規定中也都有豐富的內部會計控制內容。盡管如此，人民銀行內部會計控制制度還有進一步完善的空間。一方面，隨著人民銀行職能的深化和調整，目前的制度確實有不適應之處，需要進行相應的修訂。另一方面，內部控制的理論和實踐在發展，需要適時地將新的研究成果和實踐經驗引入到內部會計控制制度中來。但是，內部會計控制制度個別方面的不適應或不完善，不能成為放松內部會計控制的理由。內部會計控制活動要在目前的制度框架下結合各行具體工作實際來組織開展，要通過實踐經驗的積累逐步完善內部控制措施。

(五)關于內部會計控制的創新與發展

內部控制不是目的，只是手段，發展才是目的。控制和發展是一個事物的兩個方面，在實際工作中，有時我們采取的控制措施可能會局限創造性思維的發揮，從而對發展產生影響。但發展是硬道理，事物總歸是要發展的，加強內部控制是為了消除阻礙發展的風險，為了更好地發展。如人民銀行會計核算系統的設計，一開始完全按照手工核算程序來做，這主要是從安全角度考慮，因為手工核算經過了長期的考驗，管理上也有很多經驗。但隨著電子信息技術的發展和會計控制手段的改進，這種模擬手工的核算系統必然要發展到完全電子網絡化技術手段下的核算系統。這就要求我們更新控制觀念，學會充分利用高科技手段進行控制。因此，我們開展內部會計控制的時候，要考慮我們所采取的控制手段的針對性和有效性，不能再用傳統的控制手段來被動適應新系統，也不要為了有效控制而人為妨礙業務創新與發展。

二、加強人民銀行內部會計控制的幾點意見

(一)狠抓會計制度落實

目前人民銀行內部會計控制存在的問題主要是由于制度落實不到位形成的。如果把現有的制度都完全落實了，這些問題以及由此造成的責任事故甚至案件都是可以避免的。因此，要繼續抓好制度的貫徹和執行，在確保制度落實到位上狠下功夫。在這方面，檢查監督是一種很好的方式，人民銀行總行近兩年開展的內部控制專項檢查取得了較好的效果。但是，作為基層會計營業部門，僅僅依靠上級行的檢查督促是遠遠不夠的，還必須重視日常內部自控，做好日常檢查工作和日常監督，這項要求在會計基本制度中有明確的規定。檢查監督不是一、兩個部門的事情，需要共同努力，各核算部門的自查是非常重要的。同時，要積極引導會計人員學制度、用制度、研究制度，切實提高制度觀念，增強日常工作中嚴格按制度辦事的意識和能力。

(二)加強對重點環節的控制

在會計核算過程中，要有針對性地加強對重點環節的控制，確保能夠及早發現問題和解決問題。這些重點環節主要包括:一是接柜審核環節，這是入口關，必須嚴把。二是大額資金支付審批環節。目前，大額資金支付還無法做到完全通過系統進行控制，還必須依賴人工手段。這是會計主管必須擔當起的職責。三是賬務調整和參數變更。這兩個方面屬于非日常事項，必須防范在特定情形下惡意調整參數和賬務的可能性。四是同城票據交換。同城票據交換涉及環節多，且憑證在機構外部傳遞，面臨更多風險，需要對各個環節給予更多的控制和管理。五是重要憑證的保管和使用。這不僅指重要空白憑證的保管和使用，還有內部憑證在不同部門、不同崗位之間的傳遞，這些方面都要加強控制。六是對賬環節。對賬是及時發現資金問題的有效手段，這一點是已經被各類案件反復證明了的。

(三)加強對縣級支行的會計控制

縣級支行是人民銀行的一級機構，但縣級支行作為人民銀行會計核算主體的情況發生了變化。會計集中核算后，縣級支行不再作為人民銀行會計核算主體，而是作為中心支行的業務網點辦理會計業務。同時，縣級支行多年不進新人、年齡結構偏大、會計人員較少。這兩個方面構成了縣級支行的特殊性，帶來了新的情況和問題，一些內部會計控制制度難以貫徹落實。為了解決這個問題，部分地區撤銷、合并了縣級支行網點，部分地區加強了對縣級支行會計業務的事后監督，這都有積極效果。但這些措施在交通便利、縣級支行距離中心城市近的少數地區可行，而在相當大部分地區，縣級支行會計業務是不能到異地辦理的，還必須依靠縣級支行本身的力量。因此，有必要針對縣級支行工作實際，研究具體的內部控制辦法，如在崗位設置、人員配備、柜組組織、事后監督等方面形成專門的控制措施，加強縣級支行會計控制。

(四)加強事后監督工作

目前人民銀行事后監督的重點主要是放在對結果的監督上，還做不到對會計核算全過程進行監督，事后監督工作要朝全過程監督這個方向發展。這要求我們對目前的事后監督工作做出調整。一是監督程序要跟上會計核算業務操作處理程序，使監督工作貫穿于會計核算業務事前、事中和事后所有階段。二是要完善監督辦法，目前人民銀行總行已經開始起草相關的事后監督辦法，目標就是推動事后監督向全過程監督方向改進，強化事后監督在提高會計工作質量方面的作用。三是在監督的集中程度方面也需要進一步研究。目前的核算監督主要集中在地市中心支行，將來會計核算集中程度進一步提高后，對中間機構的監督將是一個需要研究和解決的問題。

(五)加強對會計人員的管理

對會計人員的管理不僅要完善制度約束，也要做好人文引導。用制度進行約束是一種剛性手段，也是最簡捷、直觀的辦法。通過制度能夠最直接和明確地告訴會計人員應該做什么、不應該做什么，起到規范會計行為的作用。但是，對人的控制的特殊性在于，人的思想是活躍的，是“有限理性”的，但人又需要“歸屬”和“認同”，因此，要注意人文的引導，加大培訓力度，培養會計人員的自律意識。通常情況下，自律意識要經過相當長的時間，并在建立良好的控制環境后逐步形成，因而，還要著力培育良好的控制環境。良好的控制環境不僅能夠促進控制活動、監督檢查和信息溝通等活動實施，增強一個組織的凝聚力，還有助于使人形成遵紀守法的習慣，樹立牢固的職業道德觀念，達到高度的自律境界，這種境界也是人民銀行希望通過會計控制達到的目標。

(本文作者系中國人民銀行會計財務司副司長。本文系根據講話錄音整理而成。)