農村擔保物權制度改革的法律思考

摘要:農民貸款難的問題長期沒有得到很好解決，主要原因在于農民的主要不動產如房屋、宅基地使用權、土地承包經營權還不能作為擔保物。本文分析了現行法律法規對農村擔保物權的限制，提出了推動農村擔保物權制度改革的法律建議。

關鍵詞:農村擔保物權;制度;法律

Abstract:The loan problem has not been solved very well over the years in rural areas，mainly because the farmers’ main real property，usufructuary of land for building and the rights of contract for management of land still can not serve as collateral. This paper analyzes restrictions on security interests of the existing laws and regulations，and proposes some legal advice to promote the system.

Key Words:rural security interests，system，law

中圖分類號:F831.0 文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2009)09-0080-03

一、引言

中共中央《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出建立現代農村金融制度，創新農村金融體制，明確提出了擴大農村有效擔保物范圍的意見。據國家統計局測算，到2020年新農村建設新增資金需求總量為15萬億元左右。這樣龐大的資金投入，除了來自財政資金、社會資金和農民自身積累以外，農村金融發揮功能責無旁貸。但農民貸款難一直沒有得到很好解決，很大程度上是因為抵押擔保難，一方面農民缺少有效的可供抵押物，另一方面金融機構為防范風險，在貸款發放上又不得不注重抵押擔保。從當前情況看，以聯戶聯保、小額農貸為主的農村金融供給模式已難以滿足農業產業化、規模化的發展需求，農村擔保方式的改進極為迫切。在該意見的指導下，一些地方如成都、溫州、棗莊已探索開展諸如動產質押、林權抵押，有的甚至開展土地承包經營權抵押、土地使用權抵押、農房抵押等擔保方式創新，但在物權法定主義之下，作為農民主要不動產的房屋、宅基地使用權、土地承包經營權還不能作為擔保物，對農村不動產及權益抵押貸款的探索都無法回避法律風險。加快相關法律的修訂完善，推動農村擔保物權改革成為歷史和現實的必然選擇。

二、擔保物權脆弱是農村金融供給不足的主要原因之一

農村居民的資金借貸行為與其收入增長基本上是同趨勢的，借貸行為很大程度上左右了其收入增長速度和增長潛力(何廣文，2000)。但長期以來，農民很難獲取發展所需的信貸資金，融資難已成為制約農村經濟發展和農民增收的重要障礙。分析農民融資難的原因主要有二:一是信息不對稱導致的高風險;二是較高的交易成本。Hillier和Ibrahimo(1993)的研究表明，即使信貸雙方存在信息不對稱，如果借款人能夠找到足夠的抵押或者找到第三方為自己的信貸行為進行擔保，將有助于降低信貸違約風險，并促進信貸交易的完成。但受制于多種因素，專業的農業擔保機構在我國發展還很滯后，如何充分拓展和挖掘農民資產的抵押擔保潛力成為增加“三農”信貸供給的現實之路。以農村土地經營權抵押為例，我國目前約有耕地18.2億畝，按每畝年產出900元、抵押率50%測算，年可形成農業信貸供給達8000多億元。《2008年中國農民發展報告》顯示，2006年末全國2億多戶農村居民戶均擁有住宅面積128平方米，即便按照單位建筑價值800元、抵押率30%測算，如允許農房抵押將可釋放6萬億元以上的信貸資金，農村抵押信貸市場潛力巨大。

從現實情況看，新《物權法》規定質押財產包括“動產”、“匯票、支票、本票”、“可轉讓的基金份額、股權”、“倉單、提單”等，盡管種類眾多，但適用于農民的可用于抵押的財產非常有限。特別是法律尚未解決農村土地使用權抵押、農村宅基地、住宅的可交易等問題，農民的抵押擔保物范圍還受到很大約束，有關土地權利的法律瓶頸和制度滯后成為制約農村金融發展的重要障礙。

(一)現行法律對農村房地產作抵押有著嚴格限制

我國《土地管理法》規定農村宅基地屬于農民集體所有，農民僅有使用權而無處置權和所有權。《擔保法》第37條也明確規定農村宅基地不得抵押。盡管農村房屋在屬性上被認定為建筑物，按《物權法》規定可以依法抵押，但《物權法》第153條還同時規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律及國家相關規定”，也就是說，《物權法》仍延續了《土地管理法》等相關法律的規定，農民仍無權對宅基地進行抵押。當前，在我國無論是政策層面還是操作層面，均強調房地權利主體的一致性，即“房隨地走”、“地隨房走”。凡以建筑物抵押的，相應土地使用權隨之抵押，以土地使用權抵押的，地上建筑業也將隨之作抵押處理。當前的法律框架下，農民通過住房抵押進行融資存在較大法律風險。盡管《物權法》和《擔保法》規定“以鄉(鎮)村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用土地的使用權同時抵押”。但對絕大多數農民而言，他們并不擁有這類資產，現實意義不大。

(二)絕大多數農業用地經營權在法律上不允許抵押

《農村土地承包法》、《物權法》等相關法律明確規定，家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉;而通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。也就是說，農村土地經營權的抵押范圍僅局限于荒山、荒溝、荒灘、荒丘等荒地，而占農戶土地承包權絕大多數的家庭承包土地使用權辦理抵押貸款業務在法律上還存在障礙。

(三)登記制度不完善或不能有效實施限制農民的少量可抵押物融資功能的實現

目前，我國農民可辦理抵押擔保業務的少量資產主要包括通過公開協議方式發包或競爭方式獲取的荒地承包經營權、具有地上建筑的鄉(鎮)村企業土地使用權和地面建筑物，而這些資產或權益融資功能的實現還有賴于當地登記制度是否完善和有效實施。當前，我國農村經濟發展還很不均衡，各地金融生態環境建設水平還存在較大差異，多數欠發達地區農民資產登記制度建設較為滯后，或因收費水平過高等多種因素導致抵押品融資功能不能有效實現，也是導致農民抵押擔保難的重要因素。

(四)多數農產品因其自身特殊物理屬性或市場屬性而難以成為銀行抵押品

多數農產品儲藏、運輸成本偏高、市場價格波動大，銀行將其作為抵押品面臨較大的市場風險。以大蒜為例，近年來，受市場投機等多種因素影響，我國大蒜價格巨幅波動，特別是最近一年間大蒜現貨價格波動幅度達10倍以上，市場風險極大。多數金融機構不愿接受農產品作為抵押品，也制約了農村金融和農業發展。

三、推動農村擔保物權改革是破解貸款擔保難的根本之道

(一)盡快完善現行法律法規

一是修改土地承包經營權禁止抵押的規定。隨著農村經濟的發展和農民非農收入占比不斷提升，土地對農民的社會保障功能明顯弱化，開展土地承包經營權抵押融資的時機已經成熟。從法律層面上講，我國已允許農民以轉包、出租、互換、股份合作等形式流轉土地承包經營權，在允許流轉的情況下，而不允許其抵押，有違法理。另外，在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途的情況下，對其他土地使用權作抵押需經過發包方同意的規定過于死板，也應廢除。二是建議適當放寬宅基地作抵押的限制。在廣大的城鄉結合部和鄉鎮駐地，農村住宅房地產市場化的需求日益迫切，農村住宅房地產流轉已具有一定的市場基礎。法律制度應順應經濟社會發展要求，對其進行積極規范和引導，可考慮在城鄉結合部和中心鄉鎮建立住宅交易中心，并開展抵押的法律試點，待時機成熟后逐步推廣。

(二)圍繞農民現有擔保物權積極開展制度創新

擴大抵押擔保物范圍，必須緊緊依靠農民現有產權清晰且具有變現價值的財產。要在現有法律框架允許的范圍內，積極開展制度創新，規避法律風險。如山東棗莊市按照“尊重農民意愿，堅持‘三不’原則，還原農村土地使用權財產權權能，允許農村土地使用權抵押擔保，引導發展土地適度規模經營，建設現代農業”的整體思路，積極推行以“四位一體”為內容的農村土地使用權改革，通過發放農村土地使用產權證，建立農村土地使用權交易市場，積極促進農村土地流轉，在促進土地規模化、集約化經營的同時，土地的融資功能得以實現。各地方政府要結合地方實際，積極開展相應的土地經營權、農村房地產、宅基地等多個層面的制度創新，為金融創新奠定良好基礎。

(三)充分保障目前法定允許的擔保物范圍和擔保權利的實現

現行法律已允許荒地使用權或荒地承包經營權，林木所有權，鄉村企業的土地使用權及建筑物所有權，農村車輛包括農用車、農用大型設備所有權等擔保物權進行抵押，各地方政府部門要盡快建立完善各類擔保物權的登記、變更等管理制度，充分發揮其作為抵押物的權能。

參考文獻:

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(特約編輯 孔令學)