破解難題立法需迅速跟進

要有效流轉達到農地資源的優化配置，立法、修憲勢在必行。

現實看，中國農村土地仍然承擔著過多的社會保障功能，土地實物保障也未實現向價值保障的轉換。由于土地產權法規滯后，農民集體土地所有權和使用權缺少明確的法律規定，在土地供應和配置過程中，土地權利的設定不明晰，一些地方出現了征地范圍越界、程序不規范、行政侵權、強制流轉等現象。失地農民的就業和長遠生計，難以得到保障。

此外，現行農村產權制度也在一定程度上滯后了農村金融服務的開展。《擔保法》明確規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。”金融機構考慮交易風險，缺少基本的擔保條件的普通農民，難以得到融資。宅基地和住宅不能流轉、不能抵押，并不利于農民致富和農村經濟發展。

在物權法的起草過程中，宅基地使用權在內的集體土地建設用地使用權的流轉，處在爭議的風口浪尖。該法第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”按照土地管理法第43條第1款的規定，除了農民自己在宅基地上建住房、農村一些公共設施的建設以及鄉鎮企業建廠房幾種情況外，如果要在集體土地上進行開發建設，必須先變成國有土地。

如此，限制了集體土地上的建設用地使用權進入土地交易的一級市場進行流轉。而讓集體土地上的建設用地使用權進入一級市場進行流轉，更多地涉及城鄉二元結構的消除問題，是一個包括戶籍、社保等問題在內的復雜工程。

誠然，在廣東南海等模式下，土地股份制形式的流轉取得了一些功效，但是卻脫離不了珠三角、長三角經濟活躍的大背景。因而，這一模式并不能在中國其他地方完全照搬。此外，確保18億畝耕地紅線，保護農民根本利益的考慮，也讓人們將希望放在了既有模式之外。

面對復雜糾纏的農地流轉問題，焦躁不安的人們，很快感受到了土地政策變動的氣息。2008年年初的中央一號文件中，出現了“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場”的表述。

2008年9月30日，胡錦濤總書記在小崗村視察時指出，“要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”，“允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營”。

不過，農地流轉政策還有待醞釀。從現狀看，農地流轉與高層期待的規模化經營尚有較大差距。由于受到種種因素制約，農村土地承包經營權流轉市場還不完善，以轉包為主，形式比較單一。而且，流轉主要是在鄰里和親戚之間進行，具有鄉土社會的氣息。流轉內容也很簡單，真正涉及農村產業化規模經營等相關領域的土地流轉并不多。

在十七屆三中全會上審議并獲得通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出：“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。”

可以肯定的是，加強農地流轉，造福農村、農業、農民，已經成為執政黨的重大方針政策。不過，黨的方針政策要通過立法程序成為法律，徹底糾正農村土地流轉亂象，還需要一個過程。

進行農地流轉立法，必須建立在尊重私權、農民自愿，不損害農民利益，并使其得到長期實惠的基礎上。必須充分保障農民的知情權，使其掌握土地流轉有關信息，作出判斷。

從立法技術上看，我國憲法、民法通則、土地管理法、土地承包法等法律規定過于籠統，缺乏可操作性，沒有統一的操作規程和流轉文書格式，缺少完整的政策體系，多數區縣和鄉鎮沒有建立完善的農村土地流轉管理機構，無力對農村土地流轉的有效管理和引導。

現實中，農村土地流轉多為自發形式，通常采用“口頭協議”的方式進行私下流轉。并不遵循法定程序或必須履行的手續，也沒有合同或契約來規范雙方的權利義務關系，

一些流轉約定上，土地流轉收益幾十年不變，流轉收益沒有隨經濟不斷發展得到相應增長。既缺乏明確的法律依據，又缺乏有效的市場機制，實難通過有效流轉達致農地資源的優化配置。

在一些地方，部分農戶因不熟悉法律政策、無法預知土地增值效應，對土地流轉感到茫然。

不久前，法制日報記者曾經采訪過一個閩西山村老農民廖鳳英。廖家五口人，共分得十五擔谷田(“四擔谷田”等于一畝，一畝等于666.67平方米)。兩個兒子在城市工作居住，一個女兒已經嫁出。剩下兩個老人無法全部耕作，一部分地因此撂荒。

同村村民陳斗金找到廖鳳英，說沒有場地曬谷，想買她家的田用來曬谷。兩家主事的人坐在了一起，請村小學的校長幫忙寫了一張字條，大意是“廖鳳英家的一擔零三斗谷田(約合200平方米)賣給陳斗金家，按1平方米40元的價格，陳斗金家給付了8000元。從此以后兩家無反悔”。

廖鳳英不知道“土地流轉出效益”，但她明白，除去打藥、種子等成本，一擔谷田如果留給自己種，就算再種上10年，也掙不到8000塊錢，于是答應了。但是，類似這種民間自發的流轉形式，很容易引發矛盾糾紛，卻是不爭的事實。在農村，類似于廖鳳英的情況還不在少數。這種農地流轉問題，一方面，有待法律嚴格規定評估機制，合理評估土地的價值，增強合同的科學性和嚴肅性，另一方面，還需要加強普法宣傳的力度。

此外，農村集體土地承包經營權流轉，缺乏土地流轉市場，沒有完整統一的土地流轉中介組織和服務體系，信息渠道不暢。

再看現有調整農村土地流轉的重要法律——《農村土地承包法》，具體涉及土地流轉的條款并不多。其中第32條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”但現實生活中已遠遠不止上述幾種流轉方式，而條款規定的“其他方式”是什么并不清楚，于是給實際操作帶來不少麻煩。

河南省沁陽市“耕地拍賣”改革，是遵循法治軌道的一個范本。在流轉農民土地承包經營權之前，沁陽市政府制定了《關于推進農村土地流轉加快新農村建設的意見》等一系列指導性文件，積極探索進行土地流轉公開競拍、競爭性談判等工作。

從拍賣耕地的過程看，嚴格遵守了法律程序。參與競拍、競爭性談判的土地均通過了當地村民大會或村民代表大會三分之二以上人數的同意，報請沁陽市政府批準，并在土地流轉中心登記。

更難能可貴的是，在競拍前，有關部門通過電視媒體面向全市公告3天。最終，5位農業經營組織法人代表和65位村民提交了《承接土地流轉申請表》，繳納了保證金，取得了參與資格。

按照該市土地承包經營權公開競拍和競爭性談判暫行辦法，此次農村土地承包經營權公開交易以平等協商、依法、自愿、有償為原則，競拍所得分配給出讓農戶，土地享受的一切國家補償歸受讓方。同時，受讓方不得改變承包土地的農業用途。

不過，這樣的地方性改革，還需要進一步上升為國家法律，產生更普遍的效力。進行國家立法，修憲勢在必行。

《憲法》第十條規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”要通過立法，賦予農村土地合作組織對于土地使用權的拍賣、租賃等權利，讓億萬農民在國家現代化、城市化的進程中，成為富裕起來的群體。與此同時，土地管理法、物權法等法律也要適應形勢，進行適當的修繕。

令人欣喜的是，類似河南沁陽、重慶等地的改革試驗，在土地流轉程序、監督制度等方面已經摸出一些頗為成功的新路子，彰顯了基層的智慧。比如，為了保障農民土地不隨意流轉，安徽鳳陽小崗村任何土地流轉，需要經過村委會監督。投資者給農戶簽署協議。村委會見證，表示所有者的認可。

破解這些難題，需要立法迅速跟進，為農地流轉改革擂鼓助威，鞏固成果。隨著農村經濟水平的不斷提高，以及農民收入結構的日益多元化，農村土地流轉問題還將趨于復雜化，流轉范圍、方式、技術等方面都有待進一步探索，因而需要立法者付出更多的努力。

青山遮不住，畢竟東流去。中國改革視野下的農地流轉，經歷了從無到有，從不規范到日漸規范過程，正逐步走向完善。在嘹亮的改革號角聲中，又將呈現何番景象，不由期待滿懷。■

編輯：盛漢卿 靳偉華